发展目标关键词：城市功能品质显著增强

“‘南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合’空间结构更加清晰，城市建成区面积超过900平方公里，常住人口城镇化率提高到87.5%。入选全国首批城市更新试点城市，累计改造老旧小区637个。主城‘井字加外环’快速路网实现闭合，累计建成13处15条过江通道，城市轨道交通运营里程达524.4公里。”这是“十四五”时期南京交出的一份厚实答卷。

当城市发展重心从大规模增量扩张向存量提质增效转变，“十五五”时期，你我又将看到怎样的南京？

《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）提出“城市功能品质显著增强”的发展目标，在“古与新、柔与刚、快与慢”的有机平衡中，探索特大城市内涵式发展新路径。

古与新：精致古都加快建设，新城、新市镇组团崛起

根据《南京市国土空间总体规划（2021—2035年）》，南京以全域统筹的“田园城市”理念，确立“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”的市域总体格局、“1个中心城区、3个副城、9个新城、29个新市镇”的城镇体系，以“古都彰显、中心（城区）升级、副城集聚、新城支撑”为策略，构建多中心、组团式、网络化的城镇空间格局。

其中，中心城区由江南主城和江北新主城构成，副城包括六合、溧水、高淳，新城加快战略性新兴产业集聚，新市镇主要服务周边乡村地区。

《纲要》进一步提出“以功能引领市域空间格局优化”，明确“十五五”时期城市空间功能布局重点。

中部，重在“功能与活力焕新”。进一步提升高能级要素、高品质环境，集聚高等级文化活动，扩大城市影响力、吸引力和人文魅力。保护和延续城市文脉，加快建设精致古都，坚持保老城和建新城相得益彰，保护历史城区传统空间肌理与风貌，整合紫金山、玄武湖等山水资源，建设服务市民的共享空间和品质卓越的旅游目的地。

江北，聚焦“一体化发展”。全面推进江北新区与浦口区融合发展，拓展江北新区发展空间。支持江北新区与六合区协同发展，依托六合产业科技创新港打造长三角航空航天产业核心承载区，加快培育茉莉花文化品牌，推动旅游、康养、赛事经济等业态布局发展，建设南京北部生态宜居都市田园。

南部，发力“联动发展”。以江宁区为龙头，联动溧水区、高淳区，加强资源统筹与产业协同，构筑南京南部先进制造业产业走廊。加快布局电子信息、高端装备、生物医药、航空航天、现代物流等产业，努力招引一批龙头企业和超级工厂，加强园区科研资源共建共享，打造区域创新高地。

此外，“十五五”时期，南京将深入推进以人为本的新型城镇化，织密城乡融合空间网络。

推动新城主导职能差异化。建设禄口、柘塘等临空经济型新城，服务国家临空经济示范区建设。建设龙潭、龙袍等海港经济型新城，服务南京区域性航运物流中心发展。建设桥林、滨江、板桥、淳化等智造经济型新城，培育壮大高端制造基地。建设汤山等生态文旅型新城，优化生态环境，彰显人居特色风貌。

强化新市镇辐射带动功能。江南主城周边的江心洲、西善桥、秣陵、吉山、湖熟、谷里、八卦洲等新市镇重点发展科技创新、文化休闲产业和配套居住功能，规划较高等级的文化、教育、医疗等设施。江北新主城和副城、新城周边的汤泉、永宁、星甸、金牛湖、程桥、横梁、横溪、石湫、东屏、和凤、漆桥等新市镇强化综合服务和特色产业功能，完善公共服务与交通设施配置。

江苏省规划设计集团科创中心总规划师徐海贤指出，南京统筹中心城区与副城、新城功能分工，完善副城、新城、新市镇的公共服务配套，不仅可以有效缓解中心城区人口拥挤、交通拥堵等“城市病”问题，也将让更多居民实现“就近就业、就近生活”，持续增强城市人口吸引力和承载力。

城乡融合有助于城市优质教育、医疗、科技等资源加速向农村延伸，让农村居民也能享受到与城市相近的优质公共服务。徐海贤建议：“建立健全城乡要素双向流动机制，破除城乡要素流动壁垒，鼓励城市资本、技术、人才向农村流动。同时，强化部门协同，建立城乡融合发展考核评价体系，为扎实推进乡村全面振兴注入持久动力。”

柔与刚：精心打造活力中心区，立法推动可持续更新

漫步于鼓楼水岸·南艺后街艺术街区，雕塑装置、艺术橱窗、文创市集与河畔风光相融，处处营造出“转角遇见艺术”的沉浸式体验。

过去，这里是南京城的“背面”——草场门桥至定淮门桥间的滨水地带，因动线不畅、业态陈旧而长期“近水不亲水”。经过更新改造，这片7万平方米的工业遗留带，成功转型为辐射周边近20万居民的艺术体验区、滨水活跃带，并于近期成功获评江苏省第二批“文艺两新”实践基地。

“作为全国经济与城镇化发展先导城市，在过去几十年的高速扩张时代，南京存在着一些低效、低质空间，尤其是一些枢纽地区、存量产业用地、老旧商业与住区等。”南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥表示，“十五五”期间，南京的发展重点是通过城市更新，为城市空间发展赋动能、赋价值、赋活力、赋魅力，促进创新人群与要素在城市中萌发成长，实现城市“在有限空间上的无限发展”。

对此，《纲要》提出“持续推进有温度的城市更新”，打造一批以街区（街巷）为载体的活力中心区。

南京活力中心区怎么建？日前，南京市规划和自然资源局透露，活力中心区建设具有“3456”发展模式特征，即：坚持有机更新、生态构建、融合发展三大发展原则，发展文旅、产创、商业、社区四种主导类型，以系统化思维探索构建统筹规划、精细建设、市场运营、敏捷管理、多元共治五大建设生态体系，实现盘活资源、焕活空间、用活文化、创活科技、激活消费、乐活民生六个活力目标。

以文旅活力中心区而言，聚焦自然禀赋优越、文化积淀深厚、地域特色鲜明的街区，重点推动文商体旅资源在空间、业态、活动上深度融合，加强文化资源的挖掘保护、活态传承与创新利用。如玄武湖东岸活力街区以“山湖城林、浪漫文艺、潮流运动、夜间消费”为核心，串联玄武湖、紫金山两大城市地标，是南京最具“山水城林”气质与都市活力的复合型滨湖文旅消费走廊。

城市更新的生命力，在于空间能否持续活化、业态能否自我迭代、收益能否形成稳定循环，这要求城市管理者具备更精细的治理智慧，并同步构建可持续更新的“刚性支撑”。

“十五五”期间，南京将加强城市更新顶层设计和制度创新，推动城市更新立法。兼顾“小尺度、渐进式、微更新”和“大片区统筹、区域性更新”，建立组团实施、动态兼容的存量空间规划用地政策。完善用地性质混合、兼容和转换机制，健全专家参与公共决策制度，推广社区营造（规划）师、居民议事会等模式，推动形成城市更新共商共建机制。

快与慢：提速“轨道上的南京”，“织密”生活慢行道路网

在南京上元门过江通道站前3标施工现场，桩机轰鸣作业、塔吊平稳运转，各类施工设备有序联动。作为南京首条过江高铁隧道，目前项目江南、江北段正同步推进施工。该通道正线全长约20.4公里，建成后既能有效突破南京枢纽内铁路过江瓶颈，更将助推南京站、南京南站、南京北站“三大客站”枢纽“一线牵”，进一步完善南京“米”字形高铁网络。

随着南京“拥江发展”战略纵深推进，过江通道密度为城市能级跃升提供了关键支撑。《纲要》明确，持续推进过江通道建设，建成建宁路长江隧道，续建上元门过江通道，开工建设S5宁扬线过江段，新开工锦文路过江通道、江心洲中部夹江过江通道建设，开展七乡河过江通道等前期研究。

“轨道上的南京”也在加速。南京将加密中心城区轨道交通网络覆盖，续建地铁6号线、4号线二期、9号线一期、11号线一期，加快推进4号线三期等项目规划建设，开展市域18号线、14号线、16号线、9号线二期前期研究。

未来五年，南京打造的现代交通体系，不仅让城市“快”得起来，也能“慢”下来。

坚持公交优先、慢行友好导向，打造全域连通、全程链接、全民服务的完整公交体系。推进地铁、公交两网融合建设，提升公共交通体系内部效能，促进地铁、公交及慢行交通有效衔接。营造市级、区级、社区级三级生活慢行道路网络。

相对于《纲要》的五年规划期，城市格局的优化、品质的提升从不是一蹴而就，而是慢变量、长周期。正因如此，更需要“一张蓝图绘到底”的战略定力，也要有“一锤接着一锤敲”的实干韧劲，向着建设现代化人民城市的目标不断迈进。