丰志勇 朱庐宁

南京作为长三角特大城市，已进入高质量发展新阶段，原有以行业作业细分为主的条线化城市管理养护模式，已难以适应现实管理需求。近年来，中央密集出台《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》等政策，提出要构建“规划—建设—管理—养护”全生命周期协同机制，推动城市治理体系和治理能力现代化。在此背景下，深化南京“建管养”一体化改革、推进城市精细化管理提档升级，成为破解城市治理碎片化问题、提升基础设施韧性的关键路径。

一是转变观念，打造“123”一体化综合养护新路径。“1”即创新一个理念，把过去“三分建、七分养”的观念变成“七分建、三分养”。“2”就是2个提前介入，在观念大转变背景下，按照“规划好才能建设好，建设好才能管养好”的原则，市政、绿化、环卫等工程管养单位需在规划阶段提前介入，在选择工程规划单位时，提出自己的意见和建议，并全程派负责建设的专业人员进行跟踪，对不符合实际或不利于后期建设的规划提出相应建议。在工程建设阶段，管养单位同样派管养专业人员进行跟踪，对不符合实际或不利于后期管养的建设提出相应建议。“3”就是3个一体化：责任管理一体化，城管局牵头，街道、住房保障和房产局等部门参与，把涉及市政、环卫、绿化、物业和城管等相关业务实施一体化综合管理，改变过去多头管理、无一主体负责的局面；资金管理一体化，把过去分散在市政、绿化、环卫等不同主体管理的资金统一由市主管部门管理，改变过去资金分散管理机制，形成综合管养资金统筹使用新管理机制；管养区域一体化，过去一个管养区域内存在多个经营主体负责不同管养任务，容易产生交叉边界和责任分工不清晰等问题。管养区域一体化即实施一个主体负责一个区域的综合管养，避免相互推诿。

二是政策引导，科学制定一体化综合养护模式改革的路径与方案。建立统筹化职责体系。实施“多个主体变为一个主体”制度创新，进一步厘清执法管理和管养服务职责边界，实行管养分开，把有限的行政资源用到统筹规划、行政执法上来。探索一体化综合养护新模式。由市政府相关部门牵头制定试点方案，理顺并优化体制机制，加强政策引导及指导移交工作，确保移交工作平稳顺畅进行；定制移交事权清单，将原来各单位负责的事务按合同内容列出清单，成熟1项移交1项；搞好人员移交，对原养护单位人员，可自愿选择到“一体化综合养护”企业就业，对于进入“一体化”企业的人员，按照一体化企业新发展模式从事相关工作，确保社会稳定。建立扁平化管理机制。按照“业务领域、管理层级、责任界定”等多个方面的扁平化原则，制定片区内各设施养护、市容巡查等管养服务由单人或单个班组落实工作制度，问题工单通过信息系统点对点直达一线作业人员，删减“分责任”“二传手”“中转站”等隐性环节，促使一线养护作业人员从单一领域“专家”逐步成长为综合管护的“全才”。

三是分片试点，梳理整合设施养护和公共服务事项。结合各区实际，在新街口商圈、元通商圈等窗口区域开展“一体化综合养护”试点工作。整合试点区域内各养护和城市公共服务业务，由一个企业主体负责，将系统化管理和规范化流程融入养护服务，降低各行业间沟通协调成本，持续输出区域规模化管理效能。全面梳理整合片区内城管系统市政、绿化、环卫、公厕等设施养护，市容市貌、停车巡查，水务系统岸坡绿化，环保系统敏感监测点周边保洁、油烟扰民等技术难度不高、易发、高发的服务事项，设定服务内容和考核标准，精准切割管养成本，引入“一体化综合养护”服务企业开展统一管养，并有序做好原有养护企业的业务范围调整工作，全面提升统筹化管理效能。

四是科学考核，建立新型管养标准和业务流程。对标上海、杭州等城市，结合区域属性，分项制定技术规范，形成高度契合超大（特大）城市核心城区城市管理养护作业标准和人、机高度协作的作业流程，聚焦绿化积尘、保洁不到边到角等突出问题，提标制定绿化、环卫保洁、公厕管理等精细化作业质量目标，并配套相应科学考核标准，打破围绕考核指挥棒的死守工单“守株待兔”式的应考体系，重点聚焦在所在区域人民群众和商户满意率考核，推动市政设施养护行业格局重塑和流程再造，逐步形成一套“适用广、管长远、可复制”的运行模式、地方标准和管理考核标准。

五是科技赋能，建设一体化综合管养大平台。在“一网统管”系统下，通过城市智慧运营服务平台，能源管理、机械设备、工单管理等系统模块，搭建“一体化”智慧平台，各行业部门要接入数据，破除“数据壁垒”。依托AI巡检车、各路视频探头、智慧化物联感知设备和“随手拍”等智能终端，全域、全时、全层次主动发现管养问题。问题工单经“城市管家”智慧平台实行“就近派单+实时抢单”，确保快速高效处置，实现问题发现、派发、整改、复核的自动闭环。所有数据上传智慧平台，按区域网格、专业领域、时段进行大数据收集研判、统计分析，为应急指挥调度、综合性派单、各类事件督办等核心职能和宏观决策研究夯实基础。

（作者丰志勇为南京市社会科学院、江苏省扬子江创新型城市研究院研究员，朱庐宁为南京市政协委员、南京市社会科学院副研究员）