各区人民政府，江北新区管委会，市府各委办局，市各直属单位：

经市政府同意，现将《南京市“十五五”民政事业发展规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

南京市人民政府办公厅

2026年11月3日

（此件公开发布）

南京市“十五五”民政事业发展规划

为推动“十五五”时期南京民政事业高质量发展，根据《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划和2035年远景目标纲要》、民政部《民政事业发展“十五五”规划》和《江苏省“十五五”民政事业发展规划》，制定本规划。

一、发展基础和形势

（一）现实基础

“十四五”以来，全市民政系统着力推进普惠性、基础性、兜底性民生建设，各项工作取得新成效。民生保障更加有力。稳步提高社会救助保障水平，“十四五”期间低保标准从985元/月调整到1115元/月，增幅达13.2%，特困人员、困难残疾人等对象保障标准同步提高，惠及困难群众8.5万人。老龄事业与养老服务发展成效显著。顺利完成全市民政系统老龄工作体制改革，21个社区成功创建全国示范性老年友好型社区，14个社区入选2025－2026年全国示范性老年友好型社区创建名单。建成社区居家养老服务中心1400余个、养老机构273家、“银发助餐点”1200个。专项社会服务提质增效。创建1个全国、4个省级婚俗改革实验区，建成公园式景区式婚姻登记处2个、结婚登记点8个。完成殡葬管理工作“管办分离”，修编《南京市殡葬设施专项规划（2023—2035年）》，全市节地生态安葬率达到31.73%。社会治理创新开展。市级投入公益创投资金3600万元，资助扶持社区社会组织项目300余个，市、区两级注册登记社会组织8316家。探索社区慈善基金、社区慈善工作站、社区慈善互助社等多种社区慈善模式，建成“慈善空间”70家。

（二）面临形势

“十五五”时期，新形势新任务对全市民政工作提出更高要求，必须准确识变、科学应变。民生保障肩负双重使命。一方面，需持续加大对困难群众、老年人、残疾人、未成年人等重点群体的保障力度，营造安全稳定的社会环境。另一方面，要在满足民生需求中拓展发展空间，为实现经济发展和民生改善良性循环作贡献。人口结构呈现深刻变化。当前全市人口老龄化将进一步加剧，交织叠加少子化、高龄化、空巢化和区域人口增减分化，应对人口老龄化任务十分复杂艰巨。社会需求不断迭代升级。民生需求从“有没有”转向“好不好”，对民政服务的质量、内涵、供给模式都提出更高要求。

二、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，深入落实习近平总书记关于民政工作的重要论述和重要指示批示精神，紧扣“强富美高”新南京现代化建设的宏伟蓝图，以推动民政事业高质量发展为主题，以全面深化改革为动力，持续加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，为推进中国式现代化南京新实践贡献民政力量。

（二）基本原则

坚持党建引领，将党的全面领导贯穿民政事业高质量发展全过程、各领域、各环节。坚持人民至上，聚焦“为老为小为困”等群众关切，强化普惠性、基础性、兜底性民生建设，推动民政服务从“保基本”向“优品质”升级。坚持系统观念，统筹协调推动民政各领域政策衔接、资源整合，加强制度创新、服务创优、精准覆盖，促进民政服务协同发展。坚持创新驱动，以要素市场化配置综合改革为抓手，协同推进养老事业和养老产业双轮驱动。

（三）主要目标

“十五五”期间，全市民政系统紧紧围绕实现“在推进中国式现代化中走在前、做示范”战略部署，聚力建设老年友好的宜养之城，加快构建养老事业与产业双轮驱动格局；聚力建设更有民生温度的幸福之城，着力提升社会救助、社会福利、社会事务、社会治理工作水平。到2030年，全市民政系统党的建设全面加强，应对人口老龄化制度框架更加成熟，养老服务供给体系更加优化，保基本、防风险、促发展职能作用充分发挥，社会救助、社会福利、社会事务、社会治理体系更加健全，群众获得感、幸福感、安全感达到新高度，南京民政事业发展继续走在全国全省前列。

——建设数智赋能、普惠优质的养老服务体系。城乡养老服务设施网络更加完善，普惠性养老服务供给大幅扩容，农村养老服务短板有效补齐，“人工智能+”“互联网+”养老场景广泛应用，养老事业产业实现协同高质量发展。

——建设分层分类、精准高效的社会救助体系。基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助协同发力，服务类救助政策措施健全完善，主动发现、精准救助能力不断增强，困难群众基本生活保障水平稳步提升。

——建设多元服务、专业支撑的社会福利体系。困境儿童关爱服务持续完善，心理健康、成长发展等多元需求得到充分保障，儿童福利机构“开门办院”成效显著。重度残疾人托养照护服务体系基本建成，康复辅助器具服务网络加快发展，残疾人福利水平与社会融入能力显著增强。

——建设规范高效、便捷可及的社会事务体系。婚俗改革深入推进，公园式、景区式婚姻登记点广泛普及，婚姻登记服务更加规范标准。惠民殡葬政策更加完善，城乡公益性殡葬设施短板补齐，节地生态葬、绿色低碳祭扫逐步推广，移风易俗成效显著。

——建设党建引领、多元共治的社会治理体系。社会组织规范健康发展，培育和监管双向发力，内部治理不断优化，服务能力持续增强，深度融入基层治理与经济发展。互联网慈善、社区慈善蓬勃发展，公益慈善社会参与度持续提升。

“十五五”民政事业发展主要指标

三、积极应对人口老龄化

（一）全面发展老龄事业

加强老龄工作统筹协调。探索健全老龄事业统计监测制度、老龄事业发展综合评价机制，推动建立银发经济统计制度，配合开展第六次全省城乡老年人生活状况专项调查，发布《南京市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》。加强基层老年人组织建设，支持成立基层老年协会，优化基层老年协会登记服务，引导协会专业化、规范化发展。

促进老年人社会参与。深入开展“紫金银辉”银龄行动，培育本土化、专业化、精准化的老年志愿服务品牌，各区每年至少开展2次“银龄行动”活动。加强养老服务“互助时间”平台建设，构建“一代帮一代、低龄扶高龄”的互助养老志愿服务模式。实施“乐龄有伴  邻里互助”行动，支持建立社区（村）“乐龄互助小组”，到2030年底小组数量达到20个以上。丰富老年文化服务，推动“养教结合”，支持养老机构与老年大学、职业院校合作，在不少于30家养老机构开设“银龄学堂”。

建设老年友好型社会。依托南京市人口老龄化国情教育大讲堂，加强人口老龄化形势教育，推动积极老龄观和健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。鼓励公共服务窗口单位和场所开辟“绿色通道”，提升适老化水平，为有需要的老年人特别是困难老年人提供优先便利服务。组织开展全市“敬老月”活动，常态化做好走访慰问、权益维护、文体艺术、公益助老等敬老爱老活动。

（二）完善养老服务网络

统筹养老服务资源布局。落实《南京市养老服务设施布局规划（2020－2035）》，依据老年人口分布与需求特征，优化养老机构、社区居家养老服务中心、农村标准化区域性养老服务中心等养老服务设施布局。坚持供需适配、分类施策，扩容主城优质供给，提质郊区现有床位资源，引导城区优质养老资源向郊区下沉延伸，努力破解城乡养老资源错配难题。

优化养老设施配建标准。进一步提升公共配套养老服务设施规划建设管理水平，新建住宅区在基层社区中心用地中按每百户不少于30平方米的标准集中设置居家养老服务站，面积不足500平方米的，按500平方米配置，满足无障碍设施建设、环境保护、消防安全、卫生防疫、食品安全、绿色建筑等要求。已建成的住宅区配套养老服务设施可采取政府新建、改建、回购、置换、租赁等形式，按每百户不少于15平方米的标准调剂解决到位。已建成的“小、偏、散”配套养老服务设施，可通过新建、改建、回购、置换、租赁等形式集中整合使用。

（三）夯实基本养老服务

丰富居家养老服务供给。全域推广“宁享养老”服务券，优化居家上门服务主体遴选机制，支持多元主体发展居家养老服务。做好向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目，提高失能老年人生活质量，缓解家庭照护服务压力。做好重点困难老年人探访关爱服务，为特殊困难老年人安装“一键呼”及无线智能烟感探测报警器。

强化养老机构服务能力。结合老年人的机构住养实际需求，分层分类发展兜底保障型、普惠支持型、完全市场型养老机构，促进养老服务资源合理匹配各类老年人服务需求。扩大普惠养老床位服务供给，拓展价格可承受、质量有保障、服务可持续的普惠养老服务供给。加强社会力量参与公建养老服务机构委托运营规范管理，完善相关支持政策。提升养老机构专业照护水平，到“十五五”末，全市养老机构护理型床位占比达到85%以上。

补齐农村养老服务短板。加强涉农区养老机构建设及质量提升，每个涉农区至少建有1所以失能照护为主的特困人员供养服务机构。因地制宜扩大农村互助睦邻点覆盖范围，培育和发展农村地区为老服务社会组织和志愿服务力量。推进高淳区东坝街道敬老院、江北新区银城康养老山颐养中心完成乡镇敬老院、卫生院“两院共建”试点工作。创新乡镇敬老院管理模式，到“十五五”末，完成50%以上的乡镇敬老院体制机制改革。

（四）提升品质养老服务

创新养老服务供给方式。推动养老服务向“人”精准聚焦、向“需”有效倾斜，建设以“补需方”为导向的养老服务体系，探索调整社区居家养老服务中心、银发助餐点等绩效补贴以及养老机构运营补贴发放模式，引导养老服务供给更加聚焦老年人个性化需求。围绕老年人助餐、助洁、助医陪诊等实际需求，推动服务券工作提质、扩容、增效，切实提高老年群体可感可及度。

打造智慧养老服务场景。完善“宁享养老”综合信息平台，推动跨部门涉老数据共享，实现查询、预约、评价、监管、统计等事项“一网通办”。发布全市银发经济领域应用场景需求清单，培育打造康养领域人工智能、机器人等产业标杆应用场景不少于10个。开发全市养老服务地图，推动养老服务设施、网点等信息在线实时查询，探索“点单式”居家上门服务模式。

四、推动社会救助提质增效

（一）完善社会救助制度

健全低保标准与居民人均消费支出挂钩的动态调整机制，持续提升兜底保障水平。用足用好就业成本抵扣、刚性支出扣减、救助渐退缓退等扩围政策，及时将符合条件的困难群众全部纳入保障范围。完善“一事一议”制度，进一步明确适用情形、发起程序、办理流程及档案管理要求，全面提升救助时效性与可及性。优化临时救助制度，全面推行急难发生地直接救助，对遭遇突发变故、意外伤害、重大疾病等急难对象实行“小额快救”。

（二）发展服务类社会救助

推广“物质+服务”救助模式，为符合条件的低收入人口提供风险防范、照料护理等服务，推动社会救助工作从“保生存”向“保基本、防风险、促发展”转变。建立健全需求摸排和服务评价机制，准确评估困难类型、困难程度及相应服务需求，优化服务清单和资源配置，加快构建形成“动态监测、需求评估、资源匹配、精准服务、监管有力”的服务类社会救助运行机制。到“十五五”末，服务类社会救助区级覆盖率达100%。

（三）提高社会救助经办效能

全面推进高效办成社会救助“一件事”落地见效，加强部门联动和信息共享，推动就业、教育、医疗等专项救助精准覆盖，推行困难群众水电气价格优惠政策免申即享，推广电子授权，畅通“掌上办、网上办、省内通办”，为困难群众提供方便快捷的申办服务。深化智慧救助预警体系，加强低收入人口动态监测，推动“政策找人”，加强主动救助、精准帮扶。到“十五五”末，区级社会救助“高效办成一件事”运行机制建成率达90%。

（四）加强流散人员救助

深入推进全国救助管理区域性中心试点建设，健全跨区域、跨部门协作机制，推动公安、城市管理等部门落实街面巡查救助职责，依托视频巡查构建智慧救助体系。拓展救助对象覆盖范围，推动服务从基础生活照料向就业帮扶、精神关爱延伸。深化救助管理机构转型发展，探索与其他民政服务领域设施共建共享、协同联动，提升资源集约利用效能。

五、提升社会福利保障水平

（一）健全儿童关爱保护网络

强化困境儿童保障关爱。完善保障标准自然增长机制，及时精准将符合条件的群体纳入保障范围，困境儿童应保尽保率达100%。健全流动儿童和留守儿童关爱服务机制，推动流动儿童在居住地享受优质均等的基本公共服务。完善收养评估与回访机制，落实相关保障待遇，稳步推进残疾孤儿回归家庭。

推动福利机构提质增效。深化儿童福利机构转型发展，推动“五位一体”改革（养育、医疗、教育、康复、社会工作）。实施儿童福利机构“开门办院”，开展“托苗计划”等项目，每年为不少于1000人次社会困境儿童提供临时托养、日间照料、康复指导、特殊教育、心理关爱等服务，“开门办院”区域覆盖率达100%。深化与高校、医院、公益社会组织等合作，引入专业力量参与服务，为基层儿童工作者培训赋能提供专业支持。

提升基层阵地服务效能。推动各区未成年人救助保护机构实体化运作，通过购买服务等方式充实专职力量，或引入专业社会组织辅助开展服务。指导102家镇（街）未保站深化“一站一品牌”建设，完善站点服务功能，规范活动开展与个案管理，织密市－区－镇（街）－村（居）四级未成年人保护网络。

（二）提升残疾人福利水平

健全困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，落实补贴标准动态调整机制，推动补贴标准与经济社会发展水平联动调整。推进困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴规范化管理、精准化发放。加强重度残疾人托养照护与养老服务、儿童福利等政策衔接，探索在社会福利院、养老机构或其他照护机构设置“老年父母+残疾子女”托养照护单元，提供兼顾老年人和残疾子女不同需求的机构照护服务。

（三）扩大精神障碍社区康复服务供给

深化“宁康”服务品牌建设，建强市精神障碍社区康复服务指导中心，推进精神障碍社区康复基层服务网络标准化、规范化建设。加强专业研究和人才培训，夯实服务队伍建设，提升专业服务质效。拓展服务覆盖面，实现社区康复服务街（镇）覆盖率达100%。推进精神卫生福利机构规范化管理，适当调整老年精神障碍患者床位比例，优化保障兜底性床位供给。

六、提高社会事务服务能力

（一）加强婚姻管理服务

全面开展婚姻家庭辅导服务，将婚前辅导、婚姻调适、纠纷调解等服务融入婚姻登记全流程，推动婚姻登记管理服务从“一次性办理”向“全周期服务”转型。支持各婚姻登记机关依托婚姻家庭辅导室，聚焦场所优化、服务功能完善、服务方式创新，打造更加专业、温馨的综合性婚姻家庭服务指导中心。深化婚姻登记“全国通办”和结婚落户“一件事”改革，持续提升登记服务便捷性。探索加强婚介机构监管工作。

（二）强化殡葬公益属性

强化基本殡葬服务保障。坚持殡葬公益惠民导向，系统推进“阳光殡葬”工作，巩固深化“管办分离”改革成果。健全基本殡葬服务制度，拓展惠民殡葬政策保障对象范围和惠民项目数量。积极引导经营性骨灰安葬设施提供公益性骨灰安葬服务，加强殡葬服务机构监督管理和作风建设，提高服务专业化规范化水平。

促进殡葬服务均等可及。落实《南京市殡葬设施专项规划（2023—2035年）》，尊重少数民族的丧葬习俗，持续推进殡仪馆服务能力提升、公益性安葬设施建设，加强现有公墓内烈士墓管护，补齐城市公益性公墓短板，逐步实现殡葬服务区级全覆盖。推行江葬、树葬等绿色生态安葬，完善骨灰生态安葬设施建设奖补政策，促进生态安葬纪念设施建设发展。推进林草地、生态安葬地复合利用，切实减轻群众治丧负担，倡导绿色生态殡葬新风。

（三）提升地名服务能力

强化地名文化保护。结合“乡村著名行动”，加强乡村地名的命名、设标、采集和信息服务，对具有历史文化内涵和历史传承价值的地名，创新乡村特色地名标志设置。以地名文化遗产评定为抓手，系统挖掘全市地名资源，充实地名文化遗产保护名录库，为地名文化保护宣传提供有力支撑。

推进平安边界建设。深化行政区域界线联检，有计划、分步骤实施省、市、区三级界线联检工作，开展界线双边多边联席联谊，加强边界地区重点地段联检，预防边界地区风险隐患，提升平安边界建设水平。

七、积极创新社会治理

（一）规范培育社会组织

加强社会组织党建。严格落实“三同步”“两纳入”社会组织党建工作要求，配合市委组织部、市委社会工作部等部门推动“两个覆盖”，把握社会组织发展方向。深入分析研究社会组织党建难点问题，积极探索党建工作新路径，激发社会参与活力。完善社会组织等级评估制度，扩大评估覆盖面，确保全市等级社会组织覆盖率保持在50%以上。

培育专业社会组织。发挥财政扶持杠杆效应，引导社会资本向社会组织有效流入，通过公益创投、项目支持等方式，扶持一批为老、为小、助残、社区融合、调解治理等优秀社区社会组织公益服务项目。鼓励社会组织助力高校毕业生就业、乡村振兴等工作，重点培育一批促进经济发展、科技进步和民生改善的行业类、专业类社会组织。

依法严格监督管理。常态化开展“僵尸型”社会组织清理和打击整治非法社会组织，力争将全市“僵尸型”社会组织占比动态控制在15%以下。坚持跨部门联合监督检查，突出对社会组织资金、活动的有效监管，“十五五”期间，推动实现市级社会组织“检查+审计”覆盖率超20%。加强执法队伍建设，完善社会组织撤销登记、吊销登记处罚流程，探索社会组织行政处罚“市区联办”和重点难点案件提级办理机制，提升基层执法监管能力。

（二）促进和规范慈善事业发展

发挥公益慈善作用。完善慈善领域相关政策，加强慈善组织、慈善捐赠、慈善信托与社会救助、社会福利等制度有效衔接。研究建立慈善帮扶长效机制，推动慈善资源高效对接社会需求，助力共同富裕。积极落实慈善税收优惠相关政策，激发社会力量参与捐赠积极性。

创新发展慈善事业。深化“慈善+社区”融合，鼓励发展社区慈善，积极开展“小而美”民生项目建设，力争到2030年底，社区慈善基金的街（镇）覆盖率达100%。大力发展数字慈善，加强对募捐信息审核与监督。探索设立慈善信托创新试点，实现慈善信托备案单数增长率超10%。

加强慈善活动监管。深入实施“阳光慈善”工程，建立完善公益慈善领域跨部门联动综合监管机制，督促慈善组织提升信息公开程度和水平。完善慈善组织年报和抽查制度，每年抽查检查比例不少于慈善组织总量的30%。加大对慈善领域违法违规行为的查处力度，健全慈善组织信用制度和社会监督机制，构建综合监管格局。

（三）推进基层民政服务站建设

整合优化民政各类服务资源，引入第三方社会工作服务机构，建强基层民政服务站。强化基础性、兜底性民生服务供给，加强困难群众和特殊群体等兜底保障对象的服务管理。到2028年底，推动半数以上民政服务站达到站点定位明确、需求掌握精准、资源利用高效、服务供给优质的建设标准。到“十五五”末，建成精准、集约、高效的新型基层民政服务格局。

八、培育民政事业发展新动能

（一）深化养老服务市场要素改革

构建多层次养老格局。强化政府、市场和社会三方联动机制建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动建设养老服务领域土地、人力、技术、数据、资本等核心要素供给体系，引导多元主体参与养老服务供给，以更优质的服务满足老年人多层次、多样化的养老需求，构建“原居安养、社区康养、机构颐养”的“宁享养老  银发无忧”服务格局。

优化养老行业营商环境。深化养老服务“一件事”改革，突出长护险评估、养老补贴申请、养老机构入驻等高频需求，优化业务流程和渠道，实现“一次告知、一表申请、一口受理、一体管理”目标。开展“我陪企业跑流程”暨“换位跑一次”活动，切实打通养老领域市场主体服务“最后一米”，使惠企政策易懂、好申、快享。完善养老服务扶持政策措施，发布养老服务供需信息或投资信息，为养老服务经营主体提供便捷、高效的咨询指导服务。

拓展银发消费场景。积极引导电商平台、大型商超设立银发消费专区，打造一批让老年人放心消费、便利购物的线上线下融合专柜、体验店及平台，积极开展“宁工品推”等活动，加强老年用品产品推广。持续深化养老服务与健康、养生、旅游、文化、体育、休闲、家政等产业融合发展，丰富养老产业新模式、新业态。

（二）推动专项社会事务服务融合发展

创新婚姻服务模式。推动婚姻登记与文旅、文创、数字经济、乡村振兴深度融合，创新“婚姻登记+服务+文旅+消费”一体化模式，在公园、景区、历史文化街区打造特色婚姻登记点与网红颁证大厅，配套建设一站式婚庆服务集合店、爱情打卡地标，实现领证、婚拍、婚宴、蜜月服务无缝衔接。深入推进婚俗改革，将移风易俗融入集体婚礼、公益颁证、幸福学堂等活动，倡导婚事新办、简办的文明新风。

挖掘地名文化价值。探索地名与文化旅游、经济产业、邮政服务深度融合的有效路径，助力发展“产业特色旅”“乡愁文化游”，带动推广“乡字号”“土字号”等带有地名标识的乡村优质农副产品。加强部门协作，在文旅融合创新、产业集群培育、品牌矩阵构建、邮路寄递畅通等方面融入地名元素，推动乡村经济文化旅游成为新增长点，实现地名价值的跨时空变现。

（三）发挥福利彩票支撑保障作用

优化全市福彩渠道结构，调整渠道构成，构建科学规范的销售网络。实施“提专减双”策略，推动销售网络从“规模扩张”向“质量效益”转型。结合城市发展规划新布局，在潜力区域定向新增一批福彩形象店、新渠道体验店，深化多业态合作，增加嵌入式、互动式购彩场景，打造集彩票销售、公益宣传、便民服务于一体的新型网点。稳妥推进市、区福彩管理机构运行机制改革，逐步建立灵活高效、权责清晰的管理运行机制。

九、保障措施

坚持和加强党的全面领导，以高质量党建引领全市民政事业高质量发展。全面推进依法行政，加强民政领域地方立法研究，完善民政部门担任遗产管理人相关制度，推进民政行政执法能力建设。大力开展殡葬、儿童、养老等民政领域各类服务人才培训，不断提升民政专业技术和高技能人才专业化水平。深度运用大数据、人工智能、6G等新技术，加快推进民政数智化转型。牢固树立安全发展理念，推进安全生产“六化”建设，压实养老机构安全生产监管职责，把安全发展理念贯穿民政事业各领域和全过程。全市各级民政部门要发挥规划战略导向作用，扎实推动各项目标任务落到实处，提升规划实施质效。

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