市政府办公厅关于促进新型农村集体经济高质量发展的实施意见

宁政办发〔2022〕46号

各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

为深入贯彻落实《省政府办公厅关于进一步加强农村集体资产监督管理促进新型集体经济高质量发展的意见》（苏政办发〔2022〕46号）精神，进一步完善新型农村集体经济运营、管理、监督机制，推动全市新型农村集体经济高质量发展，为全面推进乡村振兴和农民农村共同富裕提供坚实的物质基础和制度保障。现结合我市实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，围绕“建设人民满意的社会主义现代化典范城市”目标，坚持党的领导，坚持农民集体所有不动摇，坚持农民权利不受损，巩固提升我市农村改革和发展成果，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发农村资源要素活力，积极探索新型集体经济和市场经济融合发展的南京路径，全面推进乡村振兴，引领和带动广大农民群众实现共同富裕。

（二）目标任务。通过3年左右的努力，全市农村集体资产权属关系全面明晰，资产财务管理更加规范，经营发展机制更加完善，集体经济组织的持续发展能力、内部治理能力和服务成员能力显著提升，集体资产监督管理取得新成效，新型集体经济发展迈出新步伐，农民农村共同富裕开创新局面。到2025年底，全市村均集体经营性收入达到500万元，所有村集体经营性收入达到50万元，集体经营性收入200万元的村占比达70%以上，集体经营性收入1000万以上的村总数达40个。

二、发展壮大新型农村集体经济

（三）依托土地发展特色资源经济。深入挖掘农村集体资源的经济、生态、旅游、文化等多元价值，依法合理开发利用集体耕地、园地、林地、草地、农田水利设施用地（沟渠）、养殖水面（坑塘水面）等土地资源，科学规划布局，改善基础设施和经营条件，加强招商引资，规范合同签订，增加资源发包收入。发挥集体经济组织在高标准农田整治、闲置宅基地及闲置住宅盘活等利用中的统筹引领作用；高标准农田整治新增耕地依法归村集体所有，并享有新增耕地及耕地质量提升带来的增值收益；村庄整治新增建设用地指标由村集体依法享有其增值收益。结合占补平衡、增减挂钩等工作，挖掘土地潜力，鼓励支持村级存量集体建设用地复垦复耕后，在满足本村发展建设用地需求的基础上，将节余指标置换到城镇规划区、各类开发区等优势地段，建设富民强村载体。依据镇村规划，支持有条件的地区村集体依法将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地，通过入市或者合作联营等方式开发利用。（责任单位：市农业农村局、市规划资源局，江北新区管委会、各涉农区人民政府；以下均需江北新区管委会、各涉农区人民政府落实，不再列出）

（四）整合资产打造优质物业经济。积极盘活村集体原有办公用房、会堂、学校、厂房、仓库等房产，支持低效物业资产更新改造，打造一批基础配套完善、产业特色鲜明、产出效益明显的优质产业载体。支持利用集体留存部分的土地补偿款、拆迁补偿款购买优质商业配套设施、标准厂房等物业或受让土地等经营性资产。鼓励镇（街）将地理位置优、发展前景好的优质经营性资产委托或让渡给村集体经营。村集体所有的物业，允许在符合有关规划、安全和风貌管控的前提下，运用厂房加层、整治提升改造等方式提高土地利用率和增加容积率。加强物业资产招商引资，提升物业资产出租率，探索“村集体购置物业资产+产业园区整体运营”模式，实现村级物业“保底租金+约定分红”。（责任单位：市农业农村局、市规划资源局）

（五）融合发展培强产业链经济。按照“一村一策”要求，支持农村集体经济组织围绕优质稻米、绿色蔬菜、精品养殖、特色园艺等主导产业，开展规模化、专业化生产经营，形成“一村一品”“一镇一业”，培育具有地域特色的农业品牌。发展农产品精深加工，尽量把延长产业链的增值收益、就业岗位留在农村。统筹利用乡村空间、特色产业、地域文化等多种资源，发展休闲观光、农创文旅、农耕体验等新产业新业态。牵头利用农村电子商务平台，发展产地直销、网络直销等新型流通业态。在尊重农民意愿并符合规划的前提下，鼓励农村集体经济组织通过注册公司、组建合作社、村民入股等方式整村连片开发打造乡村民宿。（责任单位：市农业农村局、市文旅局、市供销社、市商务局）

（六）适应需求拓展多元服务经济。鼓励村级集体经济组织领办创办专业合作社、社会化服务中心、劳务服务公司等各类实体，承接农业社会化服务、劳务输出、道路养护、绿化管护、建筑施工、家政服务、社区物业、基础设施建设等业务，吸纳本地农民转移就业，增加经营性收入。支持将位于村域范围的工程类和服务类项目，按规定程序由符合条件的村集体经济组织承接。支持村级集体经济组织通过资产收购等方式，联合参与老旧工业区、老旧社区更新改造。集体经济组织统一组织对外流转土地的，可依法依规收取适量基础设施使用费和土地流转管理服务费。鼓励江北新区、各涉农区采取竞争性方式选择收益相对较高、风险相对较低的金融机构供村集体存放存量资金。（责任单位：市农业农村局、市发改委、市财政局、市市场监管局）

三、探索新型集体经济运营机制

（七）强化规划引领发展机制。将发展壮大村级集体经济纳入江北新区、各涉农区经济发展总体布局，以镇（涉农街道）为组织单位，加快编制和实施“多规合一”的实用性村庄规划，明确集体经济发展目标定位、空间布局、产业重点和保障措施和近期实施计划。建立集体经济发展项目负面清单制度，将不符合发展规划、违背农民意愿、破坏生态环境、存在安全隐患或者其他违背有关政策法规要求的集体经营项目列入负面清单。（责任单位：市农业农村局、市规划资源局、市发改委）

（八）探索村集体领办实体机制。鼓励村集体领办创办生产类、服务类、资源类等各类合作社，推广“农村集体经济组织+合作社+农户”的经营模式，带动新型经营主体、小农户共同发展。鼓励基础好、实力强、有管理能力的集体经济组织成立公司，建立现代企业制度，提升市场化运营水平。鼓励有条件的村集体与实力强、技术优、专业精的工商企业、农民合作社、供销合作社和科研院所等各类主体组建混合所有制经营实体。（责任单位：市农业农村局、市供销社、市市场监管局）

（九）探索村集体“抱团发展”机制。鼓励村集体之间通过入股联合、项目开发、委托经营、合资合作等多种方式实现“抱团”发展。鼓励成立镇街级联合发展平台，统筹配置辖区内集体资产、土地、项目、财政扶持资金等各类资源要素，联合发展“飞地经济”，统一选址规划、统一投入使用、统一经营管理，形成的产权及产生收益明晰到各村集体。有条件的地区可以组建区级联合发展平台，在更大范围内整合资源。（责任单位：市农业农村局、市财政局、市规划资源局）

（十）深化村企合作共建机制。巩固前期村企合作成果，持续开展“万企兴万村”行动，鼓励农村集体经济组织利用资产、资源、生态和文化等要素，结合企业资本、技术、信息和市场等优势，共同开展规模种养、乡村工业、产销合作、农产品加工、农旅融合、综合开发等多类型的村企合作。引导企业、集体经济组织和农户完善利益联结机制，形成“土地流转+优先雇用”“股份合作+保底分红”“订单种植+保底收购”等多种利益联结方式，实现利益共享。（责任单位：市工商联、市政府国资委、市农业农村局）

四、加强农村集体资产监督管理

（十一）全面明晰农村集体资产权属。持续开展集体资产年度清查工作，妥善做好资产权属归位，完善全市资产资源数据库。深入推进乡村公共空间治理，及时清理收回被违法违规侵占的集体资产资源，严格按照资产归属确权。对于确权到集体经济组织的帮扶项目资产，纳入到集体资产范畴统一管理，由江北新区、各涉农区农业农村部门结合实际明确收益分配办法。对于集体经营性和非经营性资产，按照“谁使用，谁管护”的原则，落实好管护主体责任。（责任单位：市农业农村局）

（十二）健全集体财务监督管理制度。建立以集体经济组织账务镇街代理模式为主、第三方机构代理和集体经济组织自主记账为辅的财务会计核算模式，依法依规配备专（兼）职会计人员。建立健全各项财务管理制度、村（社区）委员会与股份合作社财务定期核对制度、集体经济组织审计制度、集体经济组织负责人任期和离任审计制度。因生产经营、招商引资、项目建设需要产生的咨询费、委托费等业务费用，可按实际在预算中列支，具体支出标准和审批流程由江北新区、各涉农区负责制定，并报市备案。（责任单位：市农业农村局、市财政局）

（十三）巩固提升“村社分账”管理改革成果。持续深化农村集体产权制度改革，赋予好、发展好、保护好农村集体资产股份权能。全面完成集体资产股份证书发放，切实将农民集体收益分配权落到实处。鼓励开展集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承权等改革试点，保障农民更加完整的财产权利。按照“事务分开、账户分设、资产分管、核算分立”要求，推动村社分账管理改革完善提升。全面推进村级股份经济合作社实体化运作，进一步实现好成员权益。加快村级组织运转经费保障配套制度改革。鼓励有条件的地区探索开展镇级集体产权股份制改革。（责任单位：市农业农村局、市财政局、市地方金融监管局、人民银行南京分行营管部）

（十四）落实集体资产流转交易“应进必进”机制。坚持公益性定位、规范化运营的总体要求，实施农村产权交易市场提档升级工程，每年组织开展区、镇（街）两级农村产权交易市场监测评价，提升交易市场服务效率与水平。集体经济组织直接或受委托管理的资源资产、集体全资或控股的各类市场主体资产，财政投入后确权到集体经济组织的资产流转交易等，必须全部进入农村产权交易市场。（责任单位：市农业农村局）

（十五）健全集体经济组织议事决策机制。完善集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会等内部治理机构，健全集体经济组织议事决策机制，严格落实“四议两公开”民主管理机制。建立集体经济组织财富积累机制，建立村集体事务和支出清单制度。严格控制村级债务规模，集体经济组织及其管理人员，不得以集体资产为其他单位或个人的债务提供担保；严禁集体经济组织举债兴办公益事业，严禁集体经济组织将债务转嫁给地方政府。（责任单位：市农业农村局）

（十六）加快推进集体资产数字化管理。持续推行以村务卡为主的非现金结算制度，村务卡支付信息实时推送至“阳光惠民”监管系统，并全部录入农村集体资产监督管理综合平台。运用“我的集体南京E阳光”手机APP、财务公开栏等手段，及时公开集体经济运营管理情况。完善全市农村集体资产监督管理综合平台功能，与省产权交易平台数据对接，实现闭环管理。（责任单位：市农业农村局）

五、完善政策保障和激励机制

（十七）建立组织推进机制。江北新区管委会、各涉农区人民政府要把加强农村集体资产监督管理、发展壮大新型集体经济作为新时期“三农”工作的一项重要任务，切实负起主体责任、抓好贯彻落实。各级各部门要按照职责分工，各负其责、密切协作，共同做好集体经济发展工作；鼓励有条件的区成立农村集体资产监督管理委员会等机构，切实履行集体资产监管职责，配齐配强区镇两级农村经营管理工作人员。（责任单位：市委组织部、市农业农村局、市财政局、市民政局、市规划资源局、市审计局）

（十八）落实财税政策支持。各级财政要加大对新型集体经济发展的支持力度，鼓励有条件的区设立集体经济发展专项资金。持续实施富民强村帮促行动，支持村级申报衔接推进乡村振兴项目，组织实施扶持壮大村级集体经济发展项目，不断扩大特色产业项目比重。对集体收入增长显著、联农带农成效明显的集体经济组织在项目申报上给予倾斜。集体经济组织取得的符合条件的财政性资金，可按规定作为企业所得税不征税收入。村集体经济组织领办或参股的各类经济实体可按规定享受税收优惠政策、减征免征有关行政事业性收费。对符合条件的集体经济组织可按规定享受税收优惠政策。（责任单位：市财政局、市税务局、市农业农村局）

（十九）建立人才引进与激励机制。从机关优秀干部、年轻干部，国有企业、事业单位优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派驻村第一书记，对干出成绩、群众认可的优先重用。支持集体经济组织根据实际需要聘用非本集体经济组织成员的科技人才、退休人员、企业家、优秀农民工、退伍军人、大学生等能人和在外乡贤担任职业经理人或充实经营团队，为集体经济发展作出突出贡献的，经集体成员（代表）大会民主讨论同意，可参与集体收益分红，部分享有集体成员权利。持续推进“耕耘者”振兴、“头雁种苗”培育行动计划，每年培育50名集体经济发展引领型人才。对发展农村集体经济方面做出突出贡献的村（社区）书记，依据有关选拔规定，优先选任镇（街）级领导班子。鼓励建立绩效报酬挂钩机制，对集体收入增长成效明显的集体经济组织，可从当年集体收入增量中安排一定比例奖励经营管理人员。对年度村集体经济发展水平连续2年位列所在镇（街）后10%的村（社区）书记，依据有关规定，给予约谈提醒、批评教育或者组织调整。（责任单位：市委组织部、市人社局、市农业农村局）

（二十）加强金融支持力度。支持银行机构拓宽农村资产抵押质押物范围，依法将农村承包土地经营权、林权、农机具和大棚设施、活体畜禽、圈舍、养殖设施、农险保单、农村集体经营性建设用地使用权、物业资产、资源收益权、应收账款等纳入抵质押物范围，拓展集体经济组织融资渠道。开展集体经济组织授信试点，围绕农村集体经济组织经营性产业项目融资需求，联合金融机构开发专属信贷产品，在贷款利率、担保条件、贷款期限等方面给予重点支持；江北新区、各涉农区可根据试点情况制定金融扶持政策。（责任单位：市农业农村局、市财政局、市地方金融监管局、人民银行南京分行营管部、紫金农商银行）

（二十一）加强集体发展用地保障。江北新区、各涉农区对于村级集体经济组织发展项目所需新增建设用地计划予以优先统筹安排保障。严格落实村级留用地政策，农村集体农用地依法被征收为国有土地的，应在核定基数范围内合理有序为被征地村安排集体经济发展留用地，或以留用地指标折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。支持集体经济组织用好国土空间全域综合整治政策，整合归集零散存量建设用地，规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性用地，纳入集体经营性建设用地入市试点范围的可以直接入市。继续将农村集体经济组织作为农村一二三产业融合发展用地项目支持对象，建立农村一二三产业融合发展用地需求项目库。村级集体经济组织建设农业生产、加工、经营、服务设施的，可按规定享受与新型农业经营主体同等的各项用地优惠。（责任单位：市规划资源局、市农业农村局）

南京市人民政府办公厅

2022年9月23日