崔曙平委员：

您好！您提出的关于进一步加强南京市小城镇建设发展的建议，我们单位经认真研究，并与协办单位共同协商，现答复如下：

小城镇是南京“主城—副城—新城—新市镇—新社区”城镇体系中的重要一环，具有联结城乡、承上启下的重要功能，是广大农村地区就地就近城镇化的主要空间，也是辐射带动乡村发展的重要节点。南京作为江苏省省会、副省级城市、超大城市、南京都市圈核心城市，城镇化率高达87.2%，位居全省第一，具有城镇化程度高、市辖区面积大、人口与经济要素集聚等特点，共有33个小城镇（详见下表）。

表：南京市小城镇名单

一、基本工作情况

近年来，我市建设、发改、规划资源等部门高度重视其建设发展，采取了一系列工作举措推进各类项目、政策落地。一是在构建城镇布局规划体系方面，加快完善国土空间总体规划成果并上报自然资源部，推进区级总规上报审批和33个镇街总规编制，形成全域详细规划单元划分初步成果。完成南京都市圈国土空间规划协同实地调研和基础资料收集，编制完成临空经济区发展战略规划和综合交通规划，打造南京参与长三角南向战略的竞合支点和创新引擎。二是在推进城镇基础设施建设方面，指导各涉农镇街完善供水、供电、道路和通讯以及生活垃圾和生活污水处理等基础设施和公用设施配套，兼顾新镇区建设与老集镇环境整治，同时带动其他一般镇街以城镇道路及其附属设施改造、街面出新等为重点的建设整治。2022—2023年，全市共计实施小城镇建设项目69项，重点打造了石湫、汤泉、淳化、白马、桠溪5个“形态好、环境美、功能强、产业特、文化显、管理优”的美丽宜居小城镇试点。2024年，计划实施小城镇建设项目27项，截至目前已开工建设14项。三是在提升城镇公共服务水平方面，在镇区内稳步推行以居住证和稳定就业为依据的入学政策，继续做好外来务工人员随迁子女在宁入学工作，切实保障符合条件的随迁子女入学应收尽收。稳步推进全民参保计划，放开灵活就业人员参加企业职工养老保险户籍限制，积极推动快递网点优先参加工伤保险工作。四是在谋划城镇空间资产增值方面，针对老镇区居住类、生产类地段更新改造和公共空间提升，坚持“留改拆”并举、规划土地政策并行，落实项目建设和有机更新。抢抓城乡融合发展试验区等政策契机，推动做好小城镇建设用地资产经营显化。截至目前，试验区共成交23幅集体经营性建设用地，总面积265.15亩，累计促成产学研合作项目超200个，在推动城乡产业协同、探索生态产品价值实现、促进农民持续增收等方面形成了系列经验成果。五是在加强城镇技术服务能力方面，先后组织编制了《南京市乡村地区公共服务设施配套规划标准》《南京市街道设计导则》《南京市美丽宜居小城镇建设指引》等技术文件，进一步引导小城镇内公共空间、街道和建筑前区空间以及各类基本公共设施的高品质建设。围绕“共绘苏乡”规划师下乡、“双万”行动、乡村建设带头工匠培训等活动，推动规划师、建造师、设计师、建设工匠“四级共建”，联动提升城镇建设技术服务水平，在小城镇建设规范化、精细化、智能化上提出意见建议、创优方式方法。截至目前，共计10家编制单位和11处服务站点参与“共绘苏乡”活动、 248 名技术人员参加“双万”行动、300余名带头工匠参与培训。

二、问题成因分析

针对提案中指出的南京市小城镇存在着“总体经济规模较小，对人口的吸引力不强；产业集群化不显，竞争力尚弱；政策扶持力度不大，系统联动不足；城镇建设品质不高，特色彰显不充分”等问题，主要存在以下几方面原因：

一是城镇化发展导致建制镇体量锐减。近年来，伴随南京主城区的快速扩张，在乡镇合并和“镇改街道”等因素叠加下，南京的建制镇数量逐年减少，从2005年的49个逐渐减少至如今的6个，且均集中于溧水、高淳、六合等远郊区域，镇域经济发展水平和人口吸引力相对不高，而其它27个涉农街道在建成区规模、土地开发强度等方面虽远超建制镇，但却在各类小城镇统计排名中未被纳入其中，故难以真实反映南京小城镇的经济规模与发展水平。二是产业结构转型升级尚需时日。目前，南京相当一部分小城镇已形成固定的产城格局，特别在农业及服务业发展上取了较好成效，如溧水白马镇作为国家农业高新技术产业示范区，大力发展蓝莓、树莓等特色农业作物；江宁谷里街道构建了以牛首山金陵小镇、银杏湖乐园等标志性文旅项目为节点的全域旅游格局。在工业发展方面，南京小城镇虽建成联东U谷、中南智谷等一批工业园区和生产服务基地，但受到经济下行和社会资本投入放缓等影响，在培育规模化产业集群、发展新质生产力上尚需进一步提质、增效、转型。三是政策扶持重建设而轻产业、文化培育。2020年，我省启动江苏省美丽宜居小城镇试点培育相关工作后，我市通过制定工作方案、编制技术指引、开展技术方案比选、组织项目调研督导等方式，推动打造了石湫等5个美丽宜居小城镇试点，并就基础设施建设项目给予补助政策倾斜。但除建设品质外，各部门、各条线针对小城镇产业发展、文化保护利用等方面政策支持不多，一定程度上影响了小城镇的综合发展。四是建设品质及特色风貌伴随城乡高质量发展逐步彰显。小城镇具有疏解城市服务功能、承接城市产业外溢等重要作用，多年来，为推进小城镇公共服务与基础设施配套均等化，小城镇建设方式上趋同于城市，同质化现象较为明显。但伴随城乡高质量发展的更高要求，南京小城镇建设不再局限于“补短板”的基础设施建设和“扫卫生”的环境整治，在塑造特色风貌、提升形态品味上也提出了更高要求。目前已建成美丽宜居小城镇中，溧水石湫街道打造了以科学教育及文化创意为主题，协同发展智能制造、临空经济、传媒及文化旅游业的文艺科教新城；江宁淳化街道利用土桥老街的历史文化资源，全方位提升道路和街巷景观环境，建设成集文化、休闲为一体的地方特色街区；浦口汤泉街道以禅文化、温泉文化为切入口，做强“温泉+康养+科技+生态”特色城镇名牌，均体现出南京小城镇建设发展水平的逐步提升。未来我市还将依托美丽宜居小城镇建设工作，继续打造一批具有地域特色和时代特征的小城镇。

三、下一步工作打算

小城镇这一独特的空间形态和经济形态，诚如代表所言，应成为统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的主战场。结合代表建议，我市还应在下一步工作中继续强化小城镇功能、挖掘小城镇特色、支持小城镇发展。

一是坚持规划引领，提升小城镇功能水平。在规划编制上，进一步加强规划与土地业务融合，提高规划的可实施性和土地政策的前瞻性，科学合理布局镇域范围内产业、住宅、公服配套等各类用地。同时通过规划指导空间形态更新，再推动空间资源重塑，最终实现空间资产增值，更好服务南京小城镇高质量发展。在项目实施上，指导各区结合小城镇功能定位，在基础设施、公共服务布局到位的基础上，精准提炼城镇格局、街巷肌理保护和传统风貌塑造的规划策略，设计门户景观、公共空间、重要地段、重要节点、传统建筑、滨水区域的详细方案，将美丽宜居小城镇打造成为城市居民的打卡地、郊区居民的宜居地。

二是坚持分类施策，引导小城镇特色发展。按照宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游原则，充分挖掘小城镇生态、农业、工业、文化等特色资源禀赋，推进一、二、三产融合发展。对江宁谷里街道、溧水和凤镇等产业优势明显的小城镇，聚焦特色产业，进一步扩大产业规模、提高产业能级、增强产业竞争力，与主城产业形成“双核”，互补城乡发展格局。对溧水白马镇、六合竹镇镇等农业发展态势较好的小城镇，围绕“休闲农业+”，深挖整合城镇“吃住行游购娱”资源全要素，打造形成性价比高、有吸引力的农文旅套餐产品。结合和美乡村建设，发展品质民宿、镇村旅游、镇村文创、共享经济等新业态，构建起旅游休闲与创意体验农业为特色的现代农业体系。对被撤并乡镇集镇区等基础条件一般的小城镇，按照镇区规划标准统一布局、建设、管理，在完善镇区生产生活功能、基础服务功能的基础上，集约利用土地资源，整合现有零散工业用地，提高单位产出效益，加强存量土地再开发再利用，逐步实现强弱城镇一体化互补互促发展。

三是坚持多措并举，加大小城镇政策扶持。在公共服务政策方面，保障在城镇就业的农业转移落户人口与城镇居民同等享有政府提供的基本住房保障的权利。将农业转移落户人口纳入基层医疗卫生服务体系管理范围，享有同等补助标准的国家基本公共卫生服务。强化城乡教育资源均衡配置，落实义务教育教师“区管校聘”，构建多元化、多样化、覆盖城乡的普惠托育服务体系。鼓励品牌化、连锁化养老服务企业拓展城镇养老服务市场，将更多敬老院建设成为能辐射镇域的养老服务中心。在产业扶持政策方面，健全集体经营性建设用地入市的管理制度，不断完善入市地块的入市程序、土地增值收益分配、入市抵押贷款、开发监管等体制机制，推动试验区争创全国农村一二三产业融合发展先导区、国家农村产业融合发展示范园。设立小城镇旅游发展专项资金，补助支持一批文旅基础设施配套项目，提升小城镇的文旅产业发展水平。在人才引入政策方面，围绕乡村振兴、产业发展、民生保障等主题，组织开展专家服务基层活动，因地制宜定制服务菜单，引导人才资源、技术服务向基层一线聚拢。积极挖掘小城镇乡土人才，鼓励从事技艺技能、经营管理的本土人才，申报“乡土人才”系列职称、省市“乡土人才大师工作室”和“人才传承示范基地”，吸引更多本地“乡贤”建设家乡小城镇。

四是坚持示范带动，打造小城镇示范样板。充分把握溧水白马镇等一批重点及特色镇发展项目、美丽宜居小城镇、特色田园乡村示范区等省级试点项目的政策机遇，指导各郊区明确比较优势，找准发展定位，对照省级建设标准和市级技术指引，综合考虑自然景观、特色产业、历史文化和当代特色村镇等现有资源，重点提升环境基底、景观塑造及基础设施配套，突出美丽宜居小城镇试点的示范带动，打造一批精品城镇样板。适时修订我市《镇街基础设施建设项目和资金管理办法》，加大对示范小城镇奖补资金倾斜力度，持续支持六合区、高淳区高质量发展，推动实现南京全域小城镇协调发展。

最后，再次感谢您对市城乡建设委员会工作的关心、支持和理解！

南京市城乡建设委员会

2024年7月30日