金常忠等委员：

你们好！你们提出的关于规范我市建设项目工程总承包招标的建议，我们单位经认真研究，并与协办单位共同协商，现答复如下：

一、工程总承包现行有关政策

工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。自2003年建设部印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》始，国家明确了工程总承包的地位和作用。在国家政策的引导下，各级部门相继出台了一系列支持工程总承包发展的政策措施，从适用项目类型、合同价款形式、计价规则、评（定）标方法、信用评价等方面进行规范和明确，进一步优化工程总承包模式工程建设项目中的应用，推动建筑行业的转型升级和高质量发展，具体如下：

2016年，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，强调了工程总承包在提高工程质量、缩短建设周期、降低工程造价等方面的优势，要求各地大力推进工程总承包。

2019年，住建部和发改委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），对工程总承包项目的发包和承包，以及工程项目的实施进行了严格的规定。

2023年，《省政府关于促进全省建筑业高质量发展的意见》（苏政规〔2023〕14号）中提出“国有资金参与投资且占控股或主导地位的项目带头推行工程总承包和全过程工程咨询”。

2024年，市建委印发了《关于进一步加强我市国有资金投资房屋市政项目工程总承包管理的若干意见》（宁建建监字〔2024〕90号），从建立健全管理制度、加强项目前期工作、强化项目过程控制三个方面提出相关强化措施。

二、工程总承包项目存在的问题及原因分析

由于工程总承包在优化资源配置、缩短建设工期、实现建设各方利益最大化等方面具有明显优势，近年来，我市工程总承包加速发展，工程总承包市场规模大幅增长，成为各大建筑企业的“必争之地”。

我市自2017年以来房屋建筑和市政基础设施工程逐步推行工程总承包招标，截至目前，约1965个项目的2164个标段采用了工程总承包模式，中标金额约4644.3亿元。

根据我市工程总承包项目实施情况，并结合重大项目审计巡查发现的问题，经分析，目前工程总承包项目在实施过程中由于建设单位风险管理意识淡薄，主体责任落实不到位，项目前期规划不足、招投标及合同管理不规范，实施过程中管理缺失（沟通协调、进度、质量安全、变更、成本）等多方面原因，造成工程建设不达预期目标，投资失控、结算久审不结，无法满足国家对工程总承包建设所期望的经济效益和社会效益。

主要原因分析如下：

一是前期决策不规范。项目建设方案、内容、规模、标准、投资限额等前期论证尚存不足，可研报告编制不够深入，编制依据不充分，投资估算编制及审核不够充分等，导致后期工程管控方面存在薄弱和较大隐患。

二是工程建设组织实施方式不合理。建设单位不注重项目具体情况和自身管理能力，在建设内容不明确，技术方案不成熟的前提下采用工程总承包方式发包，造成招标时招标文件编制不科学不严谨，标后甲乙双方无法按照合同正常进行履约。

三是工程建设全过程管理不到位。建设单位内控机制不健全，工程总承包项目全过程的管理存在混乱，违背项目建设规律，在项目实施过程中对设计方案变更，合同价款及计价原则调整不规范，无序施工问题突出，造成边设计边施工现象频发，最终导致投资失控。

三、下一步工作打算

针对提案中提出的四点建议，我们根据相关法律法规规定并结合我市实际，对其中部分建议予以采纳，以改进工作内容，提高行政监督管理工作，具体内容如下：

（一）严格落实工程集中建设管理模式

根据《江苏省政府投资工程集中建设管理办法》，政府投资机关事务业务管理用房及设施、社会事业工程、市政公用基础设施等项目应当实施集中建设。其他国有资金投资项目可采用代建制组织工程建设，提升专业化管理水平。从而真正实现让专业的人做专业的事这一工作目标。

（二）严格管控建设项目投资估算、概算等环节

一是进一步健全方案评估机制。从城建项目储备计划中优选一批项目开展研究，坚持“专家会审、部门会商、并联办理”的原则，对建设项目的必要性和建设方案的技术经济可行性进行充分论证，把好投资控制的第一关。

二是进一步严格投资把控。将投资估算表作为可研批复文件的重要组成部分，便于审查复核项目实施内容及投资构成，同时作为下一阶段设计文件的依据。同时，在项目方案审查时，安排一名造价专家作为专家组成员，加强投资把关。

三是紧扣立项，深化初步设计方案。在初步设计审批过程中，始终坚持以立项批复的项目规模、实施范围和建设内容作为审核初步设计方案的依据，注意保持初步设计与立项的一致性。以问题为导向，认真开展前期调研，全面梳理项目现状问题，充分运用资料调阅、现场排查和专业检测等方法和手段，掌握第一手数据资料，为后续设计方案的科学制定提供可靠依据；从全寿命周期成本角度出发，兼顾建设成本和维护管养成本，进行多方案比选论证，选定科学合理的技术措施和设计方案，确保工程投资效益最大化；针对核心建设内容和关键节点，进一步深化细化初步设计方案，为概算费用的准确性提供支撑。

四是紧扣估算，加强概算经费审核。严格按照《南京市市级政府投资城建项目管理办法》，遵循“估算控制概算”的原则，坚持限额设计，始终将估算作为概算的最高限额开展概算审核工作；要求设计单位深入消化吸收、落实部门建议和专家审查意见，优化完善概算内容，委托专业造价工程师编制上报工程概算，进一步提升上报概算的编制水平；通过招标择优选取第三方造价咨询单位，对工程概算进行全覆盖、专业化审核，确保概算的科学性和准确性。

五是紧扣概算，严格审核变更签证。严格落实《南京市政府投资项目概算管理办法》，对于设计变更事项的真实性、必要性和合理性进行全面审查，委托专业造价咨询机构对设计变更涉及的经费严格审核，坚决杜绝不必要的资金浪费；同时周密安排变更审批工作环节，加快工作流程，尽早出具变更批复，助力工程项目快速推进。

（三）加强招投标事前事中事后管理

一是实行招标人承诺制度。对国有资金投资工程总承包项目，要求招标人在招标文件中承诺项目建设内容明确、技术方案成熟，主要包括项目的目标、范围、设计和其他技术标准等要求明确，能够提供发包前完成的勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等。后期我们在招投标事中监督进行严格把关。

二是规范合同订立行为。招标人和中标人签订书面合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致，不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

最后，再次感谢你们对市城乡建设委员会工作的关心、支持和理解！

南京市城乡建设委员会

2024年7月30日