诸萍代表：

您好！由您提出的“关于希望法院在执行工作中强化落实善意文明执行理念的建议”收悉，经研究，现答复如下：

一、基本情况

设立财产保全制度的目的在于保证生效法律文书能够得到全面、顺利地执行，从而维护法律的严肃性和权威性，及时兑现胜诉当事人的合法权益。长期以来，全市法院依法开展财产保全工作，坚持善意文明执行理念，灵活运用强制措施，在保障当事人胜诉权益的同时，最大限度减少财产保全对企业生产经营造成的不利影响。

一是保全需求逐年上升。2021年全市两级法院财产保全案件44385件，2022年为45292件，2023年1~6月为24336件，预计全年将超过4.8万件，呈逐年上升趋势。上述财产保全案件中，涉企保全案件占比亦有所增加，从2021年的66.18%上升至2023年1~6月的77.15%。

二是保全措施灵活多样。为贯彻落实最高人民法院《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》、南京市委市政府《关于支持民营经济健康发展的若干意见》等文件精神，市法院先后出台一系列文件、措施，要求全市两级法院依法审慎适用财产保全措施。一方面，加强对起诉主张、保全申请、保全担保、保全线索、保全范围的审查；另一方面，对经审查符合保全条件的债务人，在能够实现保全目的的情况下，尽可能选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。例如，被保全多个银行账户存款金额合计达到保全金额的，可申请将已冻结款项合并至一个或几个银行账户中冻结，对其他账户解除保全措施；被保全人以生产经营需要为由，申请对其厂房、机器、设备等生产经营性财产变更为;活封;措施的，一般予以准许，以减少对被保全企业生产经营等活动的影响。

三是保全救济日益规范。保全措施实施后，被保全人如认为申请保全人的主张不合理、保全超标，对保全裁定采信的证据有异议，或认为申请人存在明显恶意，妨碍被保全人正常生产经营或损害被保全人合法权益的，可向保全法院就保全行为申请复议，经审查属实的，保全法院可裁定解除保全措施。被保全人还可以生产经营需要为由，提供现金、财产价值确定的实物及其他有价值的财产进行反担保，并据此申请保全法院解除保全措施。此外，为进一步规范财产保全措施，全市法院全面准确落实司法责任制，对于处理保全事项不作为、乱作为，不接受监督管理或造成严重后果的，依法依纪追究相关人员责任。

二、存在的问题或困难

一是被保全账户性质查明难。由于财产保全对时效性有较高要求，法院需根据申请人提供的财产信息或线索及时采取控制措施。实践中，保全法院难以在短期内通过现有的网络执行查控系统对企业各账户性质进行查证，只能依申请对财产先予控制。如被保全人认为被控账户属于依法不应查控的账户，或查控后会对企业生产经营等产生严重影响的，可向保全法院提起保全异议、复议。保全法院经查明不属于可查控范围财产的，不予采取控制措施。如2020年12月25日，最高人民法院、人力资源社会保障部、中国银保监会印发《关于做好防止农民工工资专用账户资金和工资保证金被查封、冻结或者划拨有关工作的通知》，要求银行业金融机构接到有权机关查封、冻结或划拨指令时对账户性质予以提示。法院对反馈为农民工工资专用账户资金和工资保证金的，不再采取冻结、划拨措施。

二是恶意保全认定难。提出诉前保全、诉讼保全申请时，债权人可在提供相应担保的前提下向法院提出保全申请，此时尚未作出生效判决，债权人的债权数额无法确定，被保全人难以证明申请保全人存在主观恶意、被保全人因保全行为遭受损害、过错与损害间存在因果关系，法院难以在证据不全面的情况下判断申请保全人是否具有诉讼或财产保全的恶意。

三是换保物品价值确定难。在被保全人银行账户无可供保全财产的情况下，申请人会对其不动产、车辆、机器设备、股票、股权等财产申请保全。被保全人因生产经营需要，具有更换保全物品的客观需求，但存在以下困难：换保物品的价值未经评估或申请人对评估结果不认可，难以确定已保全账户和换保财产是否等值；未经全面调查或另案审理，难以确定换保财产是否设有其他优先受偿权，如抵押权、建设工程优先受偿权等；申请人申请保全的多为最具保障价值的财产，通常情况下申请人不同意换保，双方较难就换保达成一致意见。

三、进一步加强和改进工作的措施

一是强化制度建设。市法院始终高度重视财产保全工作的规范化、制度化建设，先后出台了《关于建立财产保全集中办理机制的实施意见（试行）》《关于依法审慎采取财产保全措施支持民营经济健康发展的工作举措（试行）》《关于进一步规范财产保全案件办理工作机制的实施意见（试行）》《关于规范和强化涉企财产保全权利救济和监督指导的程序指引（试行）》等文件，从审慎采取财产保全措施、坚决纠正超标的保全现象、规范保全财产估值流程、加强对恶意保全行为的识别和防范、严惩恶意保全妨害企业正常生产经营的行为等方面对财产保全措施进行了规范。下一步，市法院将结合全市保全案件的实际情况和重点难点，进一步强化善意文明执行理念，加强机制落实培训，不断提升财产保全工作的规范化、科学化水平。

二是严格限定财产保全范围。充分考虑财产保全和强制执行的区别、财产保全实务中滥诉的风险以及滥用保全措施的危害。根据最高人民法院《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》，进一步明确当事人、利害关系人申请财产保全的，应当向保全法院提供明确的被保全财产信息或具体财产线索，保全法院在提供的财产信息、财产线索范围内，利用网络执行查控系统进行查控，避免扩大对被保全人财产的审查范围。进一步与企业加强沟通，重视合理诉求，尽可能减少保全措施给企业生产经营带来的影响。

三是动态调整保全措施。进一步完善财产保全流程，畅通保全异议、复议等救济程序，在法律规定的范围内，及时根据新情况、新问题进行动态优化，以适应不断变化的社会环境和企业需求。例如，在控制被保全人财产后，保全法院发现保全内容错误或保全内容与被保全财产的实际情况不符的，及时裁定予以撤销、变更或补正；对相关政策性文件规定不得查封、扣押、冻结的财产采取了保全措施的，及时裁定解除。同时，进一步落实复议程序时效要求，对被保全人提出的解除超标的查封、替代保全等申请，自收到书面异议及证明材料之日起十五日内审查处理，最大限度减少财产保全对企业正常生产经营的影响。

四是加大监管力度。进一步加强对适用财产保全措施的监督管理，严格落实申请保全人提供保全担保机制，除特定情形外，对申请保全人不能提供担保、担保财产不属于申请人所有或担保的数额明显小于请求保全的财产数额的，一般不予采取财产保全措施。对因申请保全错误，造成被保全人相关财产损害、可得利益减损等情形的，经被保全人提起诉讼，审理法院可依法根据实际损失情况，判决申请保全人予以赔偿。申请保全人存在妨碍民事诉讼行为或虚假诉讼的，依法坚决予以惩处，维护有序的市场竞争环境，切实保障被保全人的合法权益。

五是加强宣传引导。进一步做好财产保全责任释明和风险提示工作，在诉前、诉中引导申请保全人诚信诉讼，依法慎重申请财产保全，最大限度避免因保全错误引起保全损害责任纠纷。充分发挥法院网站、微信、微博等新媒体作用，加大对保全措施及相应救济途径的宣传力度，引导当事人合法合规采取保全措施，维护各方当事人的合法权益。

南京市中级人民法院

2023年07月31日