谷劲松委员：

您好！您在提案中反映的问题客观精准、直指要害，对问题原因的分析鞭辟入里，所提出的建议具有可行性和前瞻性，对我局PPP项目管理工作具有重要的指导意义。为继续提升我市PPP项目管理水平，我局会同市建委、市水务局对提案涉及的内容进行了进一步研究，现将相关情况答复如下：

一、正视问题，认清不足，持续规范发展PPP模式

我市PPP工作起步于2014年，2017年起项目数量快速增长，2021年高峰时期全市PPP在库项目91个，项目总投资约3200亿元,在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了一定的积极作用。在严格执行上级部门相关政策的前提下，我局勇于探索、先行先试，注重管理制度创新，PPP规范管理水平保持全省领先，连续4年获省级以上“真抓实干”表彰。

但是，由于前期PPP各项制度体系不健全、对PPP本质认识不深入、对市场化风险准备不充分等多方面原因，在PPP模式发展过程中也暴露了诸多问题，主要有：适用范围“泛化”问题。早期一些以招商引资、房地产开发等为主的商业化项目被包装成PPP，借助PPP项目融资，偏离了公共服务初心。支出责任“固化”问题。一些项目为了吸引社会资本多干快上，通过补充条款承诺固定投资回报、给予额外奖补、提前支付财政资金等，锁定了政府支出责任，增加了政府兜底项目风险。制度执行“弱化”问题。经过多年完善，PPP管理已将形成了“顶层设计+配套政策+操作指引”的完整制度体系，但是在项目建设、运行过程中，仍然存在项目实施主体自行违规变更项目内容的情况，项目出现变化不按规定程序及时上报，弱化了制度的约束力。运营内容“淡化”问题。一些项目社会资本方的自身实力存在问题，不具备承担风险和持续运营的能力；一些项目缺乏经营收入，主要通过施工获取利润，“重建设、轻运营”的问题仍然存在。

上述问题的产生，既有相关各方观念转变不到位的主观因素，也有制度保障不到位、专业经验缺乏、市场波动风险等客观原因。 “求木之长者，必固其根本”，规范推进是PPP可持续发展的基础，PPP项目的实施必须符合客观实际和市场规律，只有始终坚持风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的基本原则，在项目各个环节严格把关、科学评价、规范推进，才能确保公共服务质量和合作各方利益得到有效保障。

二、总结经验教训，有的放矢，不断提升PPP项目规范管理水平

近年来，我局不断积累管理经验，结合我市PPP项目实际，采取了一系列措施，持续针对PPP项目管理工作中发现关键问题进行规范。

（一）强化对项目前期手续的完备性要求

针对部分项目前期手续不完整、仓促入库的问题，2020年我局制定了《关于加强政府和社会资本合作（PPP）项目市级论证和备案采购管理的通知》（宁财金〔2020〕323号），规定新项目入库须出具发改部门的立项或可研批复文件、国土部门用地意见等前期手续。此举有效地解决了新上项目前期手续不完备的问题，提前规避了项目潜在建设、运营风险和政府方违约在责任。

（二）强化对项目系列方案的一致性要求

针对部分项目存在的采购文件中的最高限价与实施方案不一致，项目采购文件中的保险条款、保函条款与实施方案不一致，项目风险分配在实施方案和PPP项目合同中承担方不一致等问题，我局在宁财金〔2020〕323号文件中明确规定对PPP项目《资格预审文件》《招标文件》《合同文件》与《实施方案》核心条款的一致性进行严格审查，采购前须出具关于采购事宜的法律意见书，由PPP专业律师事务所出具法律意见，确保各项文件核心条款准确、有效。

（三）强化对项目变更程序的规范性要求

对于部分受客观因素影响需要变更内容的项目，严把项目变更审核关，采用市、区逐级论证的方式，充分听取各领域专家意见，确保变更内容合法、合规、合理。依托财政部PPP综合信息平台，对我市PPP项目实施状况进行跟踪，重点关注项目变化情况，指导督促项目实施机构及时、规范履行变更程序。

（四）强化对按效付费的可执行性要求

针对我市部分在库项目绩效考核方案和考核指标不完善，运营阶段绩效考核执行效果不佳的问题，我局对照财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号、财金〔2020〕13号等文件规定，加强工作指导，督促相关项目实施机构修订、完善绩效考核方案和考核指标，建立项目建设成本与运营期绩效考核结果挂钩机制，强化对社会资本方高质量建设、高效运营的约束力，有效避免了因绩效指标不符合项目客观实际而造成的绩效考核执行不彻底、按效付费流于形式等问题，进一步保障了政府方合法权益。

三、各尽其责，合力规范，提升我市PPP项目管理质效

为避免提案反映的类似问题再次发生，我局将会同各相关责任主体，从以下环节加强PPP项目全过程监管，进一步堵塞漏洞、防范风险，提升我市PPP项目运营质效。

（一）把好入口关，严格控制PPP模式适用范围

指导项目实施机构深入开展项目可行性分析。对新项目是否适用于PPP模式进行充分论证，坚守提供高质量公共服务初心，PPP项目选择向公共需求迫切、市场化程度高、行业领域成熟、有现金流的项目倾斜。严格控制体量过大、建设内容过于复杂、按效付费实施难度大的项目采用PPP模式，禁止将商业开发项目违规打包成PPP项目。严格落实中央、省、市PPP管理各项制度要求。继续对新入库、拟变更项目严格把关，在物有所值和财政承受能力论证的基础上，强化对项目的造价复核、财务复核、市场压力测试、可融性测试要求，提高项目实施方案质量，压实项目投资，精细测算财承，规避项目风险，为项目顺利落地实施夯实基础。

（二）把好采购关，优选社会资本方

加强项目需求调研。指导项目实施机构通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调研，预先研究采购过程和合同履行过程中的风险，判断风险发生的环节、可能性、影响程度和管控责任，提出有针对性的处置措施和替代方案。优化评分标准设置。适当提高评分标准中供应商业绩、技术分值的比重，对供应商的融资能力、建设能力、运营能力进行充分评估；对各类费用下浮率设定合理区间，避免供应商以远低于市场平均水平的分值计算方式恶意竞争。加强供应商诚信管理。充分发挥南京市政府采购诚信管理体系作用，参照供应商的诚信等级，选取社会责任感强的供应商参与项目的建设和运营。积极协助实施机构加强对中标社会资本方合同履约的监督考核，供应商给采购人造成不利影响或损失的，在南京市政府采购诚信管理系统内降低诚信等级。

（三）把好执行关，强化项目规范管理要求

强化合同履行约束。对项目实施机构加强指导，充分考虑PPP项目的长期性、复杂性，结合现行法律法规，明确项目公司、社会资本方的责任义务，加强对项目合作双方履约情况的监管。对于项目公司违约问题，在法律法规允许的范围内，要求社会资本方对项目公司的违约行为承担补充责任。完善项目合同条款。对于项目执行过程中既有合同不再符合当前市场形势或政策法规的情况，在充分调研、论证的基础上，结合项目实际指导项目实施机构对合同、协议进行合理调整，依法依规及时签订补充协议，推动项目正常运营。强化政府方管控效力。督促项目实施机构充分履行政府方监管职责，通过股东协议或者公司章程的约定，切实发挥政府方在项目公司管理中的作用，更好地发挥PPP项目的社会效益和生态效益。明确将政府方“一票否决权”作为不可谈判事项，防止项目公司因不当经营损害公共安全和公共利益。

（四）把好监督关，督促各责任主体尽职履责

我局已于今年3月启动全市PPP项目财政监督工作，重点从前期准备、项目采购、合作主体、项目推进、资产管理、财政支出责任、绩效评价与付费、违法违规举债担保、信息公开9个方面，对在库项目开展监督检查。下一步，我局将在及时反馈处理相关问题的基础上，进一步梳理共性问题，深挖问题根源，及时完善各项制度措施，拟订负面清单，更有针对性地提升PPP项目防风险能力。

感谢您对财政工作的关心和支持。

南京市财政局

2022年7月11日