林峥委员：

您提出《关于加强我市开发区资产运营管理和创新发展政策引导规范》的提案收悉，现答复如下：

您在提案中提出“建议市商务、投促、国资等部门牵头，督促各版块加强开发区管理，防控风险，提高资产和运行质效。在建立健全开发区国有资产监督制度和考评体系、建立健全债务和成本控制机制、规范招商引资防范债务风险等方面加快改革创新步伐。”

近年来，我市高度重视开发园区债务风险防范化解相关工作，要求各级各部门提高政治站位，提升思想认识，深刻认识防范和化解债务风险工作的重大意义，切实增强责任感、紧迫感，科学谋划、突出重点，精心组织、强化举措，周密实施，全力抓实抓好防范和化解开发园区政府性债务风险工作。

一、充分发挥考核评价“指挥棒”作用

为建立健全开发区考核体系，促进全市经开区进一步创新提升，市商务局于2021年、2022年对全市经开区开展了2个年度的高质量发展考核评价，并将债务违约情况作为减分项一个重要指标来评价。2022年，根据市委关于推进综合考核全覆盖的工作要求，由市商务局牵头，将对经开区的考核纳入2022年度全市综合考核，现市委考核工作委员会已于6月30日正式印发《2022年度全市经济开发区高质量发展综合考核办法》（宁考发〔2022〕5号）。在综合考核办法高质量发展考核指标体系中，特增设“政府性负债率”指标，并于加减分指标细则中设立“发生地方政府债务重大违约事件、新增地方隐性债务、虚假化债、未完成当年隐性债务化解任务、融资平台公司经营性债务规模超出省市核定的管控目标”这一减分项，充分加强对开发园区债务风险总体情况等的考核。

二、建立健全国有资产监管制度

为指导协助各区及功能区建立制度、规范行为、防控风险，市国资委在做好直接监管企业改革发展工作的同时，按照“构建国资监管大格局、加快形成国资监管一盘棋”的总体要求，提前谋划，主动作为。一是加强对区级国资监管工作指导。根据省国资委要求，印发《市国资委2021年度指导区级国资监管工作要点》。推进国资监管规范性文件立改废释工作，持续完善国资监管制度体系，做好重点规范性文件解读，系统梳理国资监管规范性文件，编印南京市国资委《国有资产监管文件汇编（2020版）》。召开年度区级国资监管会议，解读《关于加强市县国有企业竞争性领域投资监管的指导意见》等相关文件，加强对区国资监管机构有关防控投融资风险和债务风险的工作指导，督促企业落实文件精神，切实防范投融资风险。二是理顺市级开发区功能区国资监管机制。指导园区认真落实《关于进一步落实对市级开发区功能区国有公司国资监管职责的意见》（宁委办发〔2020〕33号），坚持问题导向夯实工作基础，会同财政局制定印发了《关于进一步加强市级开发区功能区国有公司国资监管工作的通知》（宁国资委〔2021〕144号），进一步推动园区国资监管制度配套建设和优化融合，加快建成系统完备、有机衔接、运行高效的园区国资监管制度体系。三是持续规范国有企业担保行为。针对个别国有企业为社会项目提供担保、担保的项目资金未能用于指定用途、反担保措施落实不到位等问题，会同财政局、金融监管局出台《关于进一步规范全市国有企业对外担保管理工作的意见》（宁国资委〔2020〕69号）,从明确权责、严控范围、规范流程、风险防范、加强监督五个方面对全市国有企业担保管理工作进行了规范，强化担保行为的事前、事中及事后的全过程监管。《意见》是我市首次从全市层面针对担保管理制定的单独文件，明确了各职能部门的监管责任，按照“分级管理，谁监管、谁负责”的原则，市国资委、市财政局、市文资办、江北新区、各市管园区（管委会、板块）分别按职责对所监管市级国有企业的对外担保进行监管，各区政府及国资监管机构对所属区级国有企业对外担保进行监管。组织各有关单位常态化开展非规范担保治理工作，2021年完成127项、399.37亿元非规范担保事项整改。四是全面开展风险管控工作。做好各级政府债务风险防控文件精神的传达贯彻工作，组织召开专题培训，督促市属集团、各级国资监管机构按要求做好债务风险排查、资产负债约束相关工作。下达《关于组织开展市属集团风险管控体系自评价工作的通知》，布置监管企业开展管控体系自评价工作，督促企业建立健全风险管控体系，共排查风险点超1300项，发现风险隐患360余项，自评过程中即查即改，已完成整改290余项，整改率超80%。新建1个市国资系统企业债务风险动态监测机制，以信息化手段为依托，加强企业资产负债约束、债务风险关键指标数据定期跟踪监测，按季度向省国资委报送相关监测情况。总结梳理企业财务运营及债务风险监测情况，指出监管存在问题及相关风险，完成《市国资委监管企业债务风险防控工作报告》、《市属功能区企业运营管理情况分析及相关建议》。

三、规范招商引资防范债务风险

为提升我市招商引资项目质量，实现项目引进决策机制的科学化、规范化，市投资促进工作领导小组办公室于2020年6月印发了《南京市重大招商项目论证实施暂行办法》（宁投促办〔2020〕21号），进一步明确了项目论证的范围，项目论证主体，项目论证内容、方法及流程，以及论证结果运用。同时明确提出对政府投入较大、存在一定履约风险的项目应当进行项目论证，明确了项目论证的五个流程步骤，分别为明确论证需求、确定论证模式、加强前期沟通、开展项目论证和形成论证报告。今年以来，为贯彻落实市委市政府主要领导指示要求，进一步规范招商引资行为，市投促局聚焦项目洽谈、决策、签约、落地转化等招商引资全周期，研究起草了《关于加强招商项目全周期规范管理的暂行规定》，主要包括招商程序规范、招商项目服务、国有平台公司投资监管红线、招商工作容错纠错等四个方面内容。针对部分国有平台投资招商项目存在的不规范行为等问题，再次强调不得将招商引资项目变相为平台公司投资项目、不得脱离投资项目实际盲目举债、不得违规提供担保等相关要求。

四、强化园区责任主体规范化管理

各开发园区在针对园区投融资、招商引资等方面，不断采取有效措施，进一步规范国有资金运行和招商引资程序，保障园区稳定、快速发展。

一是强化组织领导管理。针对部分园区国有企业当前面临的负债规模大、增速快的情况，构建债务管理协同配合工作体系，成立债务化解小组，制定年度化解计划，各责任单位形成稳妥化解实施方案，全面推进债务化解工作。强化政府债务管理统筹协调力度，定期召开债务管理工作调度会，对债务管理重点工作和难点问题进行研究布置。

二是加快制度体系建设。强化债务源头管控，坚决破除开发园区通过国有企业举债谋发展的路径依赖，强化对开发园区实施的投资项目的审批管理，从明确职能部门和监管主体责任、审核把关流程、集体决策程序等方面制定出台具体管控措施。强化实施国有企业投资负面清单管理，进一步明确禁止类项目和特别监管类项目。开展项目投资后评价，对投资项目决策、实施、结果及影响进行全面回顾和分析，尽快完善融资平台投融资行为管控顶层设计的基础上，督促各园区管委会加强对所监管企业的指导检查力度。强化经营性债务风险管控。由各监管主体完善所监管企业资产负债约束机制，强化监督管理，压紧压实企业主体责任，明确资产负债压降目标。建立债务统计报告、债务风险预警和债务管控考核“三项机制”，通过持续统计监测国有企业债务数据、合理设置年度经营业绩考核指标等方式，系统性强化国有企业经营性债务风险防范化解工作。完善对外担保管理机制。严格执行《关于进一步规范全市国有企业对外担保管理工作的意见》（宁国资委﹝2020﹞69号）有关要求，督促国有企业按照规定制定担保管理办法和细则，完善内控机制，将同一监管范围内国有企业之间提供担保等特殊事项纳入政府审议范围，由监管部门审核后报政府审批；对无产权关系企业提供担保的审批根据相关文件要求，严格控制对外担保范围，规范担保流程，对于向无产权关系企业、自然人及非法人单位、参股股东、无实际控制权的参股企业提供的担保事项，须经政府批准或根据政府有关规定履行决策程序。

三是严格项目管理规范。加强事前、事中和事后管理。严格按照决策程序招商引资和对外投资，对项目组织开展尽职调查、可研分析、专家论证等评估预审，不断完善项目评估机制。做好运行监控，定期跟踪分析，根据变化再决策，如出现重大不利变化，履行报告制度。强化绩效考核，对已进入运营或长期投资项目开展绩效评价，围绕项目收益、回报率、投资回收期等经济指标，对项目的决策、实施、绩效进行客观分析，完善企业投资管理机制；定期开展绩效考核，加强扶持政策兑现审核，对未达投资协议约定条件的不予兑现政策。根据审计督查要求，及时做好开发区PPP项目问题整改，确保所有PPP项目全生命周期规范运营。通过聘请专业法律咨询机构，对开发区PPP项目履约情况、项目相关补充协议、备忘录、产业服务费结算等，进行认真细致核查，确保规范合理。认真开展自查自纠，针对各种隐性风险，加大管理力度，提升监管水平。严格按照省市财政部门要求，严格要素保障，规范有序推进新PPP项目采购工作。

四是提高资产运营质效。推进资产管理信息化，进行分类盘活，充分利用现有经营性资产，进一步创新模式，以商盘活资产。针对低效资产，有效运用市场手段实施转让，或按照国家规定核销确定不良资产。探索推进资产资本化、证券化，以市场为导向，构建多元化的投资运营模式，加大与信托机构的合作力度，提升资产管理使用绩效，实现国有资产保值增值。

为进一步理顺各开发园区国有资产监管机制，我们建议将南京经开区的国有企业及平台纳入市级国资部门监管范围，将江宁经开区及8家省级经开区的国有企业及平台纳入各区级国资部门监管范围。下一步，市商务局将会同市国资委、市投促局等相关部门，按照市委相关文件及市领导批示要求，制定具体方案，对开发园区规范投融资、招商引资等行为的落实情况进行检查。同时，相关部门联合在建立健全开发区国有资产监督制度和考评体系、建立健全债务和成本控制机制、规范招商引资防范债务风险等方面加快改革创新步伐，做好有关政策的宣传培训工作，强化相关要求的贯彻落实，进一步推动规范化管理工作。督促各经开区对防范政府性债务风险工作进行总结，深层梳理相关问题，增强风险意识，健全风险监测，提高防控能力，压实风险责任，切实做好防范化解政府性债务风险各项工作。

南京市商务局

2022年7月25日