冯晓婷等11位委员：

你们好！你们提出的“关于南京市进一步加强引导成立业委会的建议”提案收悉。非常感谢你们对我市物业行业发展工作的关心和支持。我局经认真研究，并与协办单位共同会商，现答复如下：

一、我市业委会基本情况

1997年3月6日，我市成立了第一家业主委员会：玄武区长江贸易大楼物业管理委员会。截至目前，全市居民小区6400余个，其中688个小区成立业主委员会，947个小区成立物业管理委员会，涉及人员11988名，其中102个成立党组织。2013年，《江苏省物业管理条例》出台，规定属地街道办事处是业主大会和业主委员会的指导机关，同时设立了业主代表大会制度和管理委员会制度，为提高业主大会决策效率奠定了制度基础。2016年，《南京市住宅物业管理条例》出台，对业主大会和业主委员会运作中存在的主要问题都进行了比较明确的细化规定，明确了街道办事处作为业主大会、业主委员会指导监督主体的地位，有较强的针对性和可操作性，对业主的权利和义务以及对矛盾、纠纷处理的方式和方法都作出了明确规定。2021年，《民法典》颁布实施，明确业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

二、已经开展的工作

近年来，我局在小区综合治理方面开展了一些工作。具体情况如下：

（一）加强制度建设

《南京住宅物业管理条例》第六十七条明确规定：街道办事处（镇人民政府）负责指导、协助和监督辖区内业主自治组织开展业主大会筹备，业主委员会选举、运行、换届等自治活动。2016年7月1日市条例施行后，我局陆续出台《南京市首次业主大会会议筹备经费管理办法（试行）》《南京市住宅区业主自治活动导则》《南京市住宅区业主大会议事规则示范文本》《南京市住宅区管理规约示范文本》，为业主委员会开展工作提供制度遵循和具体操作指引。

（二）加强党建引领

用党的领导规范业主自治组织的行为，在社区党组织的统一领导下，推动符合条件的小区设立业主党组织，鼓励社区党组织成员兼任业主委员会成员，同时发动小区居民中的热心党员对业委会等自治组织开展工作进行监督。江宁区专门发文提倡业委会中党员比例不低于一半，积极培育、推动“主心骨”“热心人”和党员干部进入小区业主委员会，带动业主有序参与自我管理活动。

（三）强化体制创新

2020年起，我局与市委政法委合作，与南京网格学院等第三方机构开展合作，面向全市业主组织搭建常态化交流学习平台，开办了4期“强化住宅区治理培训班”，同时鼓励各区积极进行实践探索。栖霞区创新“掌上云社区”治理模式，形成了有效的双向沟通交流机制和新的群众监督平台。江宁区结合“全要素”网格，实施基层网格化分工和精细化管理，加大网格员调配力度，通过网格员协调街道物管办、物业服务企业为业主提供各类物业服务，引导社工、业主自治组织、志愿者队伍等共同参与，多主体、多角度开展小区综合治理。

（四）健全共治机制

坚持“一核多元”，以街道、社区党组织为核心，领导居委会、业委会、物业企业、社会组织共同开展工作。充分发挥居委会的组织协调作用和业委会的监督作用，形成居委会社区管理，业委会自治管理，物业企业专业管理相结合的“三方联动”态势。鼓励专业社会服务组织发挥作用，逐步建立面向社会公开购买第三方服务的执行标准、评估办法等一整套行之有效的运作、考核和监督机制。

三、存在问题

通过以上工作，我市业主自治机制得到进一步完善，但是也要看到，在取得成效的同时，在具体实践中仍存在一些问题，比如：业主大会决策参与度不高，业委会运作缺乏监管机制，在物业企业续聘、选聘、公共维修基金使用、公共收益使用等方面存在诸多问题，导致业主利益受到侵犯而投诉不断。此类矛盾具有数量多、伴生性强、调处周期长等特征，通常持续数月，最长的反复达到10年以上，是群众关心关注难点痛点，也是影响社会和谐稳定的消极因素。

一是业主大会决策难。法律规定业主大会是小区物业管理的权力机构，须按程序召开大会形成共同决定后获得法律效力。由于物业权利所有人（也就是小区业主）较为分散，协调彼此观点、形成统一意见、维护共同利益的难度较大，导致业主大会关注度低、参与度低、公开度低、时间跨度长的现象比较突出，即便形成业主大会决定，程序性环节是否合法合规也往往成为诉求集中的焦点，运作效率低下、意见争端不休、裁判机构缺失等问题亟待解决。

二是业主委员会规范难。业主委员会是组织小区业主依法进行共同决定，行使物业管理权利的执行机构。由于业主大会通常难以作出合法决策，业主委员会越过业主大会擅自作为的情况相当普遍。且《民法典》第二百七十七条规定：“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助”，并无监督管理职能，对部分业委会乱作为、不作为的行为缺少刚性约束。

三是侵权行为救济难。物业管理属于民事活动范畴，业主委员会出现违法违规行为，业主的救济途径主要有两种：一是通过行政法规进行“力所能及”的调整，二是通过司法途径进行撤销或纠正，时间长、成本高。目前业主委员会属于公益性组织，没有社团法人地位，组织成员不承担行为责任，通俗地讲：“只有权利没有义务”，也不受社会信用管理体系的制约。例如，我市已经出现了对少数业主委员会成员侵害业主权利的违法犯罪行为进行立案侦查的案例，此类事件在全国范围也屡有发生。业主委员会的组织运作和业主合法权益正在形成“效益悖反”，构建符合住宅小区物业管理特点的救济途径已经成为社会共识。

四、需要重点推进的工作

物业管理顶层法律制度设计是由小区群众按照“业主共同决定”的方式决策物业企业选聘、业主委员会选举、公共资金分配等事项。确保这一制度的落地，需要建立在必要的法律意识、契约精神和基层民主运作能力的条件上。但客观上看，国内大部分城市的居民还不完全具备这些条件，小区内“逐利活跃的少数”和“沉默的大多数”并存。从这个角度看，业主自治问题本质上是社会治理问题，目前采取的行业管理方式难以解决。业主自治活动失序、物业管理市场“甲方缺位”是当前物业管理领域的最主要问题。实践中，国内兄弟城市和本市都开展了一些探索和尝试。主要是从党建引领、社区治理融合角度出发，建立相应的指导、培育、扶持和监督惩戒措施。

（一）通过党建引领推动社区治理融合

2020年，习近平总书记在吉林省考察时指出，要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，为城乡社区治理提供坚强保证。本市不少街道、社区的实践经验也证明，抓好小区物业管理，有利于增加党组织与群众的血肉联系，有利于夯实党的执政基础。市房产局党组与市委组织部联合下发《关于加强党建引领推进物业行业建设的意见》（宁组通〔2019〕57号），多措并举推进物业行业党建工作，全面加强业主自治组织党建引领工作。推动基本党的工作全覆盖，深化居委会、业委会和物业服务企业“三方联动”服务机制，“把党的组织覆盖到物业，把党的力量充实到物业，把党的引领体现到物业”。主动把党建走进物业企业和业委会党组织班子，让基层党组织主动进入小区集聚资源，服务群众，解决矛盾。我市栖霞区、江宁区、浦口区均有类似实践。此外，上海市在社区居委会下设工作委员会，并通过立法赋予工作委员会征求业主意见，形成共同决定的权力，这就避免了业委会不作为而导致小区自治活动中断的问题。

（二）加强对业主自治组织人选的把关

目前省、市组织部门均制定了物业行业党建的相关规定，提出业主组织成员党员数要过半的要求。这样的方式可以在一定程度上确保业主组织成员的素质，但前提是要发动广大党员站出来参加本小区自治活动。在实践中由于基层容易出现操作偏差，变成了对业主组织成立的“门槛”，又继续加剧成立难问题。我们将结合《南京市住宅物业管理条例》的修订，建议市人大广泛征求社会意见，进一步厘清业主自治组织人选条件，通过立法加强组织建设，提高人员素质，更好地为业主服务，为基层治理服务。现阶段的实践证明，物业管理委员会无论是设立还是运作都优于业主委员会。因此，近期全国各地出台的物业管理地方法规，都把物业管理委员会写进了法条。目前南京的实践也是管委会多于业委会，运作成熟比例也是如此。对于管委会的成立和运作，非常考验基层街道、社区的工作积极性和工作能力，需要以政府部门以工作绩效考核为手段加以推进。

（三）加大对业主组织的监督与违规惩戒

现实中存在的种种业主委员会乱作为甚至违法的情形，最主要的原因是监督与惩戒手段的缺失。现实中存在大量的物业企业更换、交接以及小区公共收益、维修资金方面的纠纷，不少事件的幕后推手就是少数业主委员会成员。对于这些导致小区不稳定，造成小区业主共有财产损失的个人，目前从行业监角度没有行之有效的解决措施。近期，深圳市出现了首例对业主委员会成员乱作为实施行政处罚（罚款）的案例，本市浦口区天润城有两名业主委员会成员也因为受贿而获刑。下一步要加大对违规业主组织成员实施惩戒力度，有效遏制当前的种种乱象，在源头上规范小区业主自治活动。

（四）开展住宅小区“美好家园”三年行动

2022年—2024年，我市将开展第二轮住宅小区“美好家园”三年行动，全面推行本市住宅小区业主组织规范化建设，符合条件的小区业主自治组织的党组织覆盖率达100%；住宅小区党建联建示范点达到100个。加强街（镇）、社区在首次业主大会、物业管理委员会成立阶段的组织领导力度，依法依规对参加业主组织的人选实施政治评价。

（五）为业主议事决策提供信息化工具

我局已经建成 “智慧家园”平台，其中设置了“公示公开”和“议事决策”模块，目前已经在我市部分小区开展试点，业主们通过手机端关注“南京房产微政务”平台后实名认证即可实现“线上议事决策”的功能，在属地街道指导下通过线上议事结合线下投票，为我市广大业主召开业主大会开展共同决定提供了“公开透明、真实有效”的信息化工具。

最后，再次感谢你们对南京物业管理工作的关心、支持和理解！

南京市住房保障和房产局

2022年7月15日