韩旗等委员：

你们提出的《关于规范关联企业用工  维护劳动者合法权益的建议》提案收悉，现答复如下：

一、关于市政协十四届四次会议第0162号提案反映的主要问题

你们在提案中反映关联企业用工形式复杂多样，劳动者的劳动关系归属存在较大争议，劳动者维权成本增大等问题，并建议：1. 加强对劳动用工领域的多部门执法联动和信息共享；2. 加快创建劳动争议五位一体“一站式”调解机制；3. 加强对非公经济组织和社会组织的工会组织覆盖，发挥企业工会的作用；4. 组建专门的劳动者法律援助律师队伍；5. 加强劳动法律法规宣传；6. 组建劳动法及劳动专业方向的专家智库等。

二、关于关联企业用工的具体表现及纠纷处理难点

关联企业之间存在利用关联关系，通过混同用工、交叉轮换用工、委派等方式混淆用工主体、互相推诿用人单位责任承担的情况，给劳动保障监察执法及仲裁、法院处理纠纷带来困难，主要表现在：

（一）监察方面

由于企业之间存在关联关系,有些劳动者仍在原地点、原岗位工作，但劳动关系的签订主体发生变化；有些劳动者虽变更工作地点、岗位到新用人单位，但未与原用人单位解除或终止劳动合同；有些企业存在“一套人马、两块牌子”等用工混同的情况。上述情形均造成劳动关系认定难，给劳动保障行政部门识别真正的用工主体带来困难，监察难以通过行政执法方式解决纠纷。

（二）仲裁方面

关联企业劳动关系归属难以区分，同时劳动者的连续工作年限认定存在困难。用人单位安排劳动者至关联企业工作，入职时原用人单位往往要求劳动者出具离职申请，写明系因个人原因离职，以期中断在原用人单位的工作年限，但未支付任何经济补偿。审理此类案件时，需甄别劳动者的离职申请是否是其真实意思表示，以认定劳动者是否属于非本人原因进入新用人单位工作。

（三）法院方面

关联企业之间的责任分担形式复杂。该类纠纷中劳动者因无法识别真正的用工主体，只能将所涉企业全部列为共同被告，但企业之间用工形态不同，责任分担形式也不一致。如劳动者已变更劳动关系至新的用人单位，则原用人单位仅承担原用工期间相应的权利义务；在关联企业进行指派、借调用工的情况下，根据《江苏省工资支付条例》的规定，实际用工单位应当对工资支付承担连带责任，但对工伤等其他责任仍应当依照双方的协议确定。如企业之间存在混同用工，则应当对全部用工主体义务承担连带责任。

三、答复意见

（一）关于“加强对劳动用工领域的多部门执法联动和信息共享”的建议

我市重点开展了以下工作：一是发挥三方驻会工作机制作用。全面推行劳动争议由调解组织先行调解，实现调处关口前移、重心下移。推行挂钩联系点制度，指导关联企业依法用工。对涉关联企业等劳动争议重大事项，建立坚持“三方”共同介入、共同处理、事后共同跟踪的应急调处机制，确保三方组庭，共同化解。指导企业依法建立劳动争议调解委员会，推动企业建立劳资沟通对话机制，督促关联企业合法用工。二是发挥联合调处中心作用。整合人社部门内部劳动关系、调解仲裁、劳动保障监察、信访等职能，发挥综治体制机制优势，联合人民法院、司法行政、总工会等多方力量，建设一站式服务窗口。政法部门将劳动人事争议多元预防调处化解工作纳入平安建设（综治）工作体系、市社会治理现代化试点工作体系，充分发挥综合治理体制机制优势，加强部门协同条块联动，推动联合调处中心有效运行。人民法院在联合调处中心设立劳动争议巡回法庭，派员共同参与关联企业争议、集体争议、疑难案件调解。司法行政部门在联合调处中心设立“人民调解工作室”、“法律援助工作站”，整合法律咨询、人民调解、律师参与调解、代理案件、法律援助等服务项目。加强与公证机构、司法鉴定机构、志愿者组织的协调，在联合调处中心设立对接渠道，发挥公共法律服务作用。各级工会履行参与调处劳动争议职责，指派专人参与案件调解。在联合调处中心设立“职工法律援助服务中心”窗口，为特殊群体职工提供法律援助，指定专业团队提供法律咨询服务。人社部门充分发挥劳动保障监察职能，主动取证，积极引导劳动者申请支付令，提升支付令制度效率。人民法院在案件审判过程中发现用人单位存在重大群体性事件隐患的，及时向人社部门通报情况。三是加强监察与仲裁联动。涉及关联企业案件，双方共同研究解决方案，可采取联动处理、互相配合、联合会诊、共同约谈等方式。监察发现部分诉求有争议的，或某项事实难以查明的，可引入仲裁程序处理；仲裁发现难以调查取证的，可借助监察调查取证，发现违法用工的可引入监察程序查处。双方互相查阅、复制证据材料，建立事实互认机制。畅通案件移送渠道，监察发现案件事实难以查明、法律适用难以判断时，或难以通过行政执法方式解决时，经联系仲裁并征得投诉人同意，可移送仲裁处理；仲裁发现有劳动保障严重违法行为的，可通过《仲裁建议书》等形式向监察提供案件线索，或征得申请人同意后移送监察查处。加强联合检查，联合发布遵守劳动用工等规定的公开提示函，提醒关联企业依法用工；仲裁配合监察日常巡查、专项执法等行动，就发现的关联企业用工隐患和风险发出《仲裁建议书》，提醒企业及时规范和整改。四是加强监察与工会的协调配合。加强信息交流，尤其做好关联企业重大事件和重要信息的通报工作。工会在开展劳动保障法律法规监督活动中，对用人单位违反劳动保障法律法规的行为，可提请有管辖权的劳动保障行政部门处理。监察机构及时对工会反映的情况进行调查，并将处理结果反馈给工会。五是加强仲裁与法院的衔接机制。仲裁委员会、人民法院按照法律规定，统一社会保险争议、人事争议等争议的受理范围，规范裁审程序衔接。召开联席会议，共同研究分析劳动人事争议处理形势，互相通报工作情况，沟通协调争议仲裁与诉讼中的受理范围、程序衔接、法律适用标准等问题。加强信息互通和数据共享，做好争议案件处理情况追踪，进行裁审对比情况统计分析。加强对疑难复杂、重大劳动人事争议案件的研讨和交流，开展类案分析，联合筛选并发布典型案例，充分发挥典型案例在统一裁审法律适用标准、规范裁审自由裁量尺度、服务争议当事人等方面的指导作用。通过举办培训、远程在线培训、庭审观摩等方式，联合开展业务培训，增强办案人员的素质和能力，促进提高裁审衔接水平。六是建立工会与法院的衔接机制。加强工作协同，积极推动建立完善劳动争议预防化解机制。加强工会参与劳动争议调解工作与司法调解的联动，逐步实现程序衔接、资源整合、信息共享，推动形成劳动争议多元化解新格局。加强工会调解组织建设，推动调解组织在人民法院诉讼服务中心设立工作室、派驻调解员。

下一步，我市将继续加大执法联动和信息共享，切实保障劳动者的合法权益。一是依法审理涉关联企业劳动人事争议案件。在审理该类案件中，针对劳动者举证能力弱、取证困难的情况，注意引导劳动者搜集证据，合理分配举证责任，必要时依职权主动调查取证，进一步查清关联企业之间的用工关系，依法确定关联企业之间的责任分担，切实保障劳动者的连续工龄等合法权益。二是加强裁审衔接、统一裁判尺度。针对涉关联企业案件中的疑难复杂问题，注意归纳、总结和调研，厘清法律关系和审理要点，统一类案裁判尺度，形成调研报告或指导意见。加强裁审衔接，实现该类案件的裁审尺度统一，减少劳动者维权的时间成本。三是加强部门联动和信息共享。法院在案件审理中，如发现企业大量存在用工不规范，损害劳动者权益的行为，及时向劳动行政部门或劳动监察部门发送司法建议，并移交线索，由相关部门对用人单位违法行为依法查纠，从源头上促进企业规范用工。

（二）关于“加快创建劳动争议五位一体‘一站式’调解机制”的建议

加强劳动人事争议调解仲裁工作，完善矛盾纠纷多元化解机制是构建和谐劳动关系的重要内容，是构建共建、共治、共享社会治理格局的有效举措。2020年，南京市人力资源和社会保障局五部门联动参与劳动争议“一站”化解，南京探索建立市区两级劳动人事争议联合调处中心。2020年8月，由人社部门主导，市委政法委、市中院、市司法局、市总工会联合下发《关于建设劳动人事争议联合调处中心的实施意见（试行）》，成立市劳动人事争议多元化解领导小组。2020年底，在江宁区召开全市联合调处中心建设工作推进现场会，市人社等五部门共同对该项工作作出部署、提出要求。该项工作被省人社厅评选为2020年度全省“法治人社”建设亮点工作。

在推进安排上，根据全市发展实际情况提出三年行动目标，即按照“建章立制先行、实体建设适时跟进”原则，今年大部分实现，2022年全面建成并检查验收。各区要对照此目标和进度安排，迅速部署、有序规划启动实施建设，有条件的区要加快进度、迅速投入使用，为面上积累经验、提供借鉴；有基础的区在现有情况下集成拓展、全面提升，达到市级要求的更高水平；刚起步的区，要按照市规划部署，加快研究谋划、主动学习借鉴、有效建章立制、尽快启动实施，确保三年行动目标全面完成。

今年，我市将督促全市加快创建劳动争议五位一体“一站式”调解机制，到各区进行调研指导，重点加强江北新区、建邺区、六合区、高淳区等区的调处中心建设。

（三）关于“加强对非公经济组织和社会组织的工会组织覆盖”的建议

全市各级工会组织将快递员等新型用工企业、两新组织、小微企业等作为建会入会重点工作对象，以区域覆盖为主要形式，突出推进园区、街镇区域覆盖以下基层工会组织建设，通过开展广泛的建会入会宣传行动、专项行动、集中入会行动、基层工会规范化建设推进等工作，采取线上线下相结合方式，吸引和集聚更多的非公企业和两新组织成立工会组织，努力提高基层工会组织的有效覆盖。加强非公企业组建和“八大群体”入会工作，成立市级百货商场、家庭服务、房产中介、道路运输等行业工会联合会。全市已建工会组织1.5万个，覆盖工会会员218.2万人，创建5个全国、91个省级“模范职工之家”。根据省总工会、省人力资源和社会保障厅、省卫生健康委员会、省应急管理厅联合下发的《关于实施企业劳动用工监督评估专项服务行动的意见》（苏工办﹝2020﹞95号）文件要求，结合南京市实际情况，制定《南京市总工会关于实施企业劳动用工监督评估专项服务行动的方案》，通过专项行动，指导帮助企业规范劳动用工，防范法律风险，健全劳动关系矛盾预防化解机制。

（四）关于“组建专门的劳动者法律援助律师队伍”的建议

我市司法局积极协调指导全市各级法援机构，大力开展劳动者法律援助工作：一是提高劳动者申请法律援助便捷度。有效整合司法行政现有场所、人力资源力量，充分发挥实体平台深度服务、热线平台方便快捷、网络平台全时空性特点，建立健全“线下+线上”协调联动立体式法律援助服务网络，在三大平台设立劳动者维权绿色通道，为群众提供方便快捷的法律服务。建立市内法律援助异地协作机制，推行法律援助“全域通办、一证通办、一窗通办”，加强援助机构转交申请、核实情况、调查取证、送达文书等环节的协调配合。加强司法所和司法行政服务站收集服务信息、提供法律援助申请初审的一线阵地作用，依托微信、互联网等平台，推进司法所与法律援助中心受理、审批“双同步”，方便群众就近申请法律援助，努力做到让信息多跑路，群众少跑腿。二是扎实开展法律援助专项活动。通过开展“法援惠民生”系列专项活动，加强疫情防控常态化矛盾纠纷化解，通过为劳动者解答法律咨询，提供维权建议，受理法律援助申请，宣传劳动者维权法律知识，为劳动者理性维权提供法律指引，切实为劳动者提供有效法律援助。对与疫情防控相关的支付劳动报酬、确认劳动关系、工伤赔偿等维权申请，将经济困难审查标准放宽至最低工资标准。对集体性劳动维权案件中仅有部分职工符合法律援助条件的，将所有同案职工一并给予援助，尽量做到当日受理、当日审批、当日指派。三是提高法律援助案件办理质量。组建法律援助专业律师队伍，开展经常性业务培训，增强社会责任感，拓宽办案思路、改进办案方法，提升办案技巧。加强案件质量检查和同行评估，切实提高案卷质量，提升法律援助服务水平。对办案认真、服务周到、卷宗规范有序、受援人满意的案件加强资助，提高律师办理案件的主动性和积极性。健全法律援助律师准入退出机制，对工作责任心不强、专业水平不高、损害受援人合法权益的纳入办案人员诚信档案。

（五）关于“加强劳动法律法规宣传”的建议

近年来，我市不断加强劳动法律法规宣传，强化构建和谐劳动关系建设。一是充分运用网络及人社在线平台，多角度、全方位宣传和谐劳动关系创建活动。紧紧抓住“和谐劳动、依法维权、促进发展、互赢共享”重点，分片区举办16期和谐劳动关系公益培训大讲堂活动，受众企业1450人，帮助企业依法提高用工管理水平。二是加强法律、政策宣讲，开展“送法上门”服务。全市各级调解仲裁机构通过走进企业、行业协会（商会），深入开展“送法上门”活动，加强对“劳动争议预防联系点”单位的走访调研，通过组织座谈会、集中培训、政策解读等多种方式，引导用人单位尽量避免与关联企业混同用工和交叉轮换用工的情况，对确有必要进行的委派、借调或轮换使用劳动者的情况制定专门的规章制度或签订协议，规范用工，通过合法合规的用工模式，助力企业健康发展，保障劳动者合法权益。三是结合元旦春节、五一法治宣传服务月、宪法宣传周等活动契机，组织开展工会法律服务活动。充分发挥工会公益法律服务队伍的作用，深入街道、社区、工地和用工单位密集的开发区，采取有奖问答、现场咨询、法援律师巡回课堂，以案说法等方式方法送法进基层，积极宣传劳动法律知识。四是加强案例发布，发挥规范引导作用。对于关联企业中存在的问题，积极调研疑难复杂问题，挖掘典型案例，并向社会公众发布，以期引导企业规范用工，劳动者依法维权。市中级人民法院去年发布的2019年度十大劳动人事争议典型案例之一“何某与贵州某信息公司劳动合同纠纷案”和今年发布的2020年度十大劳动人事争议典型案例之一“严某与某信息公司劳动合同纠纷案”都涉及关联企业交叉轮换用工等问题，对企业用工管理起到引导规范作用，从源头上预防了劳动争议的发生。

下一步，我市将全面深化和谐劳动关系企业创建活动，不断扩大和谐劳动关系企业创建的覆盖面，进一步优化企业用工环境，依法维护职工的合法权益。同时结合人社部“法治人社 志愿青春”千名青年仲裁志愿者联系万家企业活动、“仲裁服务月”、“工会在身边 送法进校园”等主题，将相关知识送进企业、社区，开展劳动合同法普法活动，提高劳动者的法律意识，增强劳动者辨别真伪的能力，使劳动者在签订合同时就注意选择正规的用工企业，避免出现关联企业非法用工现象。

（六）关于“组建劳动法及劳动专业方向的专家智库”的建议

广泛运用社会法律资源，共同化解劳资矛盾，有着非常重要的现实意义，是我市调解仲裁工作认真落实党的十九届五中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的需要，也是创新多元化解劳动人事争议，提升处理劳动人事争议效能的需要，更是加强劳动法律人才队伍建设、提高专业素养的有益探索和实际需要。2017年以来，我市按照部、省“十三五”时期的规划和部署要求,加强人社部门与司法部门联动合作,探索建立了“引入社会优质法律资源参与劳动人事争议调解仲裁”的机制。2020年，市人社局与市司法局、市律协联合开展了第二批劳动人事争议兼职仲裁员聘任工作，在以往聘任律师的基础上，还从南京大学、南京师范大学等高校选聘了5位法学专家充实到办案力量中，组成了一支主体多元、专业能力强的劳动仲裁队伍。

目前，我市结合兼职仲裁员工作，组建了一支由19位劳动法专业律师、5位资深法学专家组成的专家智库，运用专家的智慧和才能为劳动法领域的发展提供专业的指导、建议、咨询和方案。下一步，我市将继续扩大劳动法专家智库的范围，提高专家的参与度，通过聘请南京都市圈劳动法专家、监察、仲裁专家、职工法援律师等专业人才，并邀请专家指导仲裁员和调解员岗位技能竞赛、进行业务培训、参加“送法上门”服务企业等活动，对企业劳动管理进行风险评估，为企业劳动用工进行“把脉”，开展劳动法律监督，指导企业依法建立管理制度，力争从源头上规范企业劳动用工制度，减少劳动人事争议的发生，提升法律服务成效，为构建全市和谐劳动关系、服务经济社会发展做出新的更大贡献。

南京市人力资源和社会保障局

2021年6月29日