吕晨委员：

您提出的《加快推进城市更新，促进城市可持续发展》提案收悉，现答复如下：

城市更新作为存量时代解决城市发展问题的现实路径，已成为新时期城市发展的重要策略，对于统筹城市规划管理建设，转变城市发展方式，完善城市治理体系具有重要意义。我市人口密度大、功能承载多、环境容量小、文保要求高，已经到了必须向“存量空间”要“增量价值”的发展阶段，实施城市更新将为高质量建设“强富美高”新南京和创建“创新名城、美丽古都”提供有力的支撑和保障。

一、关于加快推进示范试点，打造南京城市更新标杆

2021年5月，经市政府批准，市房产局、市建委和我局联合印发了《2021年南京市居住类地段城市更新项目计划》，纳入今年居住类地段城市更新计划的项目共14个，主要集中在主城区，其中玄武区1个、秦淮区9个、鼓楼区2个、雨花台区2个，涉及房屋建筑面积约60.98万平方米，居民7547户，工企64家。

根据市政府要求部署，各区将全面梳理在手存量空间资源，排查辖区内现存脏乱差居住片区，将独立的存量闲置资源与空间需求进行组合搭配，结合片区规划以时间换空间，实现资源优化配置，并通过全市城市更新联席会议加强审查，将能够运用居住类城市更新理念的项目列入“十四五”计划，形成“十四五”期间城市更新总量计划和年度计划，原则上在“十四五”期间解决“脏乱差”“非成套”等面上问题。

在当前的计划体系下，一批居住类城市更新示范试点项目正在有序推进。如秦淮区石榴新村项目、小西湖微更新项目、玄武区卫巷项目、栖霞区红山路-和燕路项目、鼓楼区城河村-乐业村项目等城市更新项目。目前在各项目中，石榴新村项目推进速度最快，最具标杆性意义。

该项目引入市场主体（越城集团）参与地块更新，改变了过去政府自上而下、“大包大揽式”的城市更新模式，在相关权利人和实施主体达成一致的前提下，采用自愿参与的方式，自下而上向政府申请开展城市更新，并通过市级层面融资、供地、规划等方面政策支持，引入城市更新专项贷款，由地方政府承担的“财政投入”模式，转变为市场主体通过市场融资、改造运营项目的“自我造血”模式。

同时，该项目本着以人为本的原则，充分吸收民意，在流程设计上设置了两轮居民意见征询环节，在大多数居民同意了安置补偿方案、资金平衡方案和规划建设方案后，才正式启动更新。由于前期踏勘和居民意见调研工作到位，石榴新村项目的第一轮意见征询仅用了三天时间，居民同意率就超过96%，顺利进入第二轮意见征询。在二询环节，实施主体经过多次对居民的多样化安置需求摸查，尽可能增加采光和建筑面积，提供了从35-65平方米等多种可选户型，以及多种补偿方式。在45天的签约期内，石榴新村居民的签约率达到了97%，项目正式生效。

2021年6月，石榴新村项目正式开工，将建设成为具备商业、居住、文化功能的复合型社区，原住民能够按照意愿选择离开或留下，留住了城市发展的记忆，片区价值和居住品质得到极大提升，实现了城市风貌更新、公共空间增加、人居环境改善的多方共赢。我市也将借此探索出多种可复制、可推广的更新模式，实现“改造一点带动一片”，留住城市“烟火气”和“人情味”，开启生活更多可能，建设有情怀的美丽古都。

二、关于强化顶层设计，加快城市更新法制化建设

（一）建立城市更新工作机制

我市高度重视城市更新工作，2019年至今，邢正军副市长多次召开专题会部署全市城市更新工作。2019年初，新组建的南京市规划和自然资源局在局内开发利用处加挂了城市更新处的牌子。2021年初，全市建立了城市更新工作联席会议制度，由市房产局、市规划资源局、市建委、安居集团作为成员部门定期召开联席会议统筹推进全市城市更新工作有序开展。

联席会议的主要职责包括：市房产局负责编制居住类地段城市更新年度计划、协调推进各类项目、落实年度计划、协调完善审批流程等工作。我局负责制定和完善相关政策、宣讲和解释相关政策、完善相关审批流程等工作。市建委负责完善建设审批验收制度、细化相关规费政策、规范安置补偿标准等工作。安居集团负责参与各类项目方案研究、资金测算等工作。

（二）居住类地段入手城市更新政策

在学习借鉴了深圳、上海、广州等城市的经验之后，我局结合我市实际情况，从居住类地段入手，出台了一系列相关政策文件。

1．为解决居住类地段改造中遇到的土地、资金等瓶颈问题，2020年5月，经市政府研究同意，我局联合房产、建委出台了《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号），促进城市更新从传统征收拆迁模式向“留改拆”方式转变，带动城市发展由增量扩展转向增存并重。

主要政策创新有：一是片区化工作范围，以划定的更新片区开展，可以适度调整、合并或拆分地块，将无法独立更新用地、相邻非居住低效用地纳入片区；二是多元化实施主体，强调政府引导，多元参与，调动个人、企事业单位等各方积极性；三是多样化安置方式，以等价交换、超值付费为原则，可以等价置换、原地改善、异地改善、货币改善等多方式安置补偿；四是公开化工作流程，设立两轮征询相关权利人意见环节，实施过程中充分尊重民意，体现共建共治；五是全面化政策支持，从规划、土地、资金支持、不动产登记四个方面提出政策保障，通过政府引导、市场运作，简化流程、降低成本，实现改善居住条件、激发市场活力、盘活存量资源、提升城市品质的综合效益最大化。

2．为实现困难群众“住有所居”的工作目标，2020年5月，经市政府研究同意，我局制订并印发《南京市住宅类危险房屋治理项目规划审批与不动产登记管理工作的意见》（宁规划资源〔2020〕411号），在原有“三原”险房翻建基础上，拓展原地改扩建模式的政策路径，解决危房治理难题。

主要政策创新有：一是分类治理，按照维修加固、征收拆除和翻建等不同情况设置差异化审批要求；二是规范审批，从前期准备、方案确定到不动产登记规范审批流程；三是解决规划调整问题，对扩建项目与规划用地性质不一致的情况，如近期不实施允许按原用地性质办理规划许可；四是针对日照不足情况，允许适度放宽相关标准，通过不动产登记瑕疵备注进行标记；五是解决用地手续问题，对增加建筑面积或改变用途安置原住户的，可简化办理流程。

3．为适应老龄化社会发展需求，提升老旧住宅居住品质，2020年6月，我市发布《南京市既有住宅增设电梯实施办法（修订稿）》（宁政规字〔2020〕2号），在原有办法基础上修改了条款，避免了可能存在的程序漏洞、申报不诚信、邻里矛盾加剧等风险。2020年9月，我局进一步完善出台了《南京市既有住宅增设电梯规划管理办法》（宁规划资源规〔2020〕9号），遵循“业主自愿、社区自治、注重安全、优化环境、增进和谐”的原则，提倡业主以“民主促民生”的方式通过协商方式解决增设电梯中的矛盾，推进增梯工作。2021年2月，根据《民法典》第二百七十八条对“业主的建筑物区分所有权”的相关规定，我局对《办法》中关于“业主共同决定增梯事项的表决规则”作出相应调整，并且在增设电梯的规划许可申请表中增加业主参与表决情况及同意意见。

4．为探索创新南京历史文化名城保护工作，推动实施小西湖地块微更新方案，2020年10月，我局会同市建委、市房产局、秦淮区政府联合印发《老城南小西湖历史地段微更新规划方案实施管理指导意见》（宁规划资源﹝2020﹞709号），引导做好居住类历史地段民生改善和人居环境提升工作。

主要政策创新有：一是坚持政府主导，多元主体共建微更新，明确了各类实施单元的更新路径，建立社区规划师制度和五方协商平台；二是坚持公众参与，多元产权共享微更新，明确公房、私房、厂企房、保留建筑等不同情况的安置细则，确定各类型土地流转路径；三是坚持依法依规，有序协商共商微更新，建立部门协同机制，明确针对私房更新的办理流程和安置细则。

目前，为进一步细化落实《开展居住类地段城市更新的指导意见》，我局正在牵头制订《居住类地段城市更新规划土地实施细则》，现已征求各相关部门和各区政府意见，待上报市政府研究通过后印发实施。此外，为落实国家“十四五”城市更新行动决策部署，我局在学习了北京、重庆、成都等城市经验后，已开始探索制定城市更新全市纲领性文件。

三、关于扩大城市更新范围，探索工业类地段城市更新

目前国土空间规划术语体系尚未完全建立，城市更新定义、具体工作内涵并未完全明确，相关法律法规、技术标准等均为制定。我市结合实际，尝试以目标为导向对城市更新的工作进行分类。

广义的城市更新工作范畴主要有四类，包含城市地区相关的居住类地段更新、非居住类地段更新和公共环境类更新以及乡村地区的建筑、风貌、环境等有机更新。其中，非居住类地段更新就包含了工业科研、商业办公、高校院所等城镇低效用地转型再开发。如委员在提案中所述，工业类地段的“工改工”、“工改商”、“工改研”，也迫切需要积极探索、改造更新，出台相关法规指导工作的开展，将推动城市集中建成区的品质全面提升。

我市对非居住类地段（含工业类地段）城市更新主要依托《关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见（试行）》（宁政办发〔2019〕30号）政策开展。政策拓宽了开发主体范围，鼓励原土地使用权人自主再开发，允许设立全资子公司、联合体、项目公司作为新的用地主体进行再开发，并且放宽了土地供应方式，加大了配套激励措施力度，设置了有关收益分配、整体开发、提高容积率、多用途复合利用、建租赁住房等方面的激励措施。对盘活存量资源，激发历史遗留的旧城区、旧厂矿等低效用地的潜在价值创造了条件。

此外，为规范在城市更新中常见的“工改商”、“工改研”等既有建筑改变功能类项目的规划审批、消防审核工作程序，在2018年已有文件基础上，我局联合市建委出台了《既有建筑改变使用功能规划建设联合审查办法》（宁规划资源规〔2021〕2号），提高了工作审查效率，优化了营商环境。

主要政策创新有：一是扩充了正面清单，在正面清单中增加了如月子会所、托育机构等新业态；补充了利用风景区配套用房增设服务游客商业设施的情形。二是优化了负面清单，调整了部分表述，使其更加严谨。三是完善了函询情形。规划资源部门提前介入服务，及时出具认定意见，由被动管理变为主动服务；将原正面清单中的“利用既有建筑增加文化展示、民生设施、公益性服务等功能”移入函询的情形，解决了以往名词定义模糊、比例难以界定、实践难以操作的问题。四是调整了实施主体。根据新修订的《消防法》及国家职能划转文件要求，联合审查的主体由公安消防局改为建设主管部门，正文中也一并调整为建设部门。

在今后的工作中，我局将积极开拓新思路，根据现有城市更新试点项目反馈的经验和问题，及时提供政策支持，持续创新政策工具，打通各个环节，加强统筹规划和系统集成，实现城市更新全方位全链条服务，推进南京城市更新工作全面高质量发展。

感谢您对市规划资源局工作的关心和支持，欢迎继续提出宝贵意见。

        南京市规划和自然资源局

2021年7月29日