顾磊代表：

您提出“关于试点‘土地出借制’的建议”收悉，综合市工信局等协办单位的会办意见，现答复如下。

近年来，在市委、市政府的正确领导下，在上级主管部门的积极指导下，我局以供给侧结构性改革为主线，在新型城镇化进程中，全力推进自然资源管理转型创新，深入实施节约集约用地“双提升”行动（提升节地水平、提升产出效益），实现以土地利用方式转变促进经济发展方式转型和土地管理方式创新。“十三五”期间，我市GDP建设用地占用规模由每亿元283亩降低到217亩，比“十二五”期末下降了23.3%；建设用地地均GDP产出水平由每亩35.34万元增长到46万元，比“十二五”期末增长30.2%，全面完成了省自然资源厅下达的“十三五”时期建设用地地均GDP增长目标、单位GDP建设用地占用下降目标。

一、关于土地租赁制度

代表提出在“十四五”期间试点完善现有土地出让制度，打造复合型的土地使用机制，变土地出让为土地租赁制度的建议，在当前土地有偿使用方式以土地出让为主的现实情况下，是对土地有偿使用另一条路径的有益启示。

在原国土资源部《关于印发〈规范国有土地租赁若干意见〉的通知》（国土资发〔1999〕222号）中提出：“近年来，一些地方土地管理部门深化土地使用制度改革，完善土地有偿使用方式，开展了国有土地租赁试点，取得了一定的经验。新颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式”。总体来看，自1999年以来，土地租赁、出让均为土地有偿使用的具体方式。同时，该政策也对国有土地租赁的适用范围予以了明确：“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。当前应以完善国有土地出让为主，稳妥地推行国有土地租赁”、“对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁；对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁”。

近年来，国家、省、市的相关政策均鼓励土地租赁，特别是在产业用地方面。以南京为例，在今年年初市政府出台的《关于促进产业用地高质量利用的实施方案》（宁政发〔2021〕7号）中，为优化产业用地供应方式，规定了“根据企业生命周期，确定土地出让方式和出让年限，切实降低企业用地成本，采取长期租赁、弹性年期出让、先租后让三种方式供应工业、仓储用地。科研用地出让可参照执行”，上述三种方式中有两种都涉及到土地租赁。

同时，在差别化政策中“明确出让、租赁土地‘同权’”：一是“在办理工业项目核准、规划许可、建设许可、贷款抵押（转让）等手续时，土地租赁合同与土地出让合同具有同等效用。以租赁方式取得的国有土地使用权和以出让方式取得的国有土地使用权具有同等效力，以租金实际缴纳对应年期办理不动产登记”；二是“为实现不同供地方式的资产界定和他项权利固化，不同供地方式土地上所建不动产均可抵押，建筑物以所有权评估，土地以不同供应方式的地价内涵进行评估”。从而鼓励采取租赁方式供应产业用地，并最大限度地保障租赁土地者的权益，匹配全生命周期管理的要求。

在下一步工作中，我局将继续推进土地供应方式改革，切实提高土地要素配置效率，以盘活存量为重点，着力提高节约集约用地水平。

二、关于需要同步进行的相关工作

关于代表在建议中提出的需要同步进行的相关工作，现将有关情况答复如下：

1．在摸清现有土地资源利用率方面。从2016年开始，根据省级主管部门工作要求，我市全面开展了产业用地调查工作，对土地利用总体规划确定的城乡建设用地范围内工矿仓储用地、科技研发用地的土地利用状况、用地单位情况、土地产出效益等进行全面摸底调查，建立了产业用地利用现状成果数据库，编制产业用地调查报告等成果，并按年度进行更新调查，并在此基础上，建立了产业用地绩效管理系统，同时调查结果也作为认定低效用地的重要依据。今年，根据省自然资源厅要求，以第三次国土调查成果为基础，全面开展了“十四五”时期城乡低效用地调查入库工作，摸清低效用地底数，开展低效用地认定，完成低效用地调查数据库建库工作，厘清了现有土地资源利用率，明确了低效用地再开发的工作目标和方向。

2．在建立完备的“土地租借制度”方面。原国土资源部印发的《规范国有土地租赁若干意见》，从适用范围、租赁方式、租金标准、租赁期限、租赁合同、使用权登记转让抵押、租金征收等方面，已做出明确规定，建立了较为完备的制度体系。

3．在土地全生命周期管理方面。建立了覆盖产业用地项目准入、工程建设、竣工验收、达产复核、到期续期等环节监测核查机制，实施全覆盖、全过程的联动协同监管体系。探索建立土地自愿退出机制，因企业自身原因无法开发建设或运营的，土地权利人可申请解除土地出让合同。强化土地强制退出机制，在《投资发展监管协议》中明确约定开工、竣工、达产超过合同约定最长时限等违约情形，出让人可无偿收回建设用地使用权。通过全生命周期管理，保障土地高质量利用效率。对于经营性用地，也要求签订《投资发展监管协议》，实施全生命周期监管。

4．在建立土地资源使用效率监测系统方面。以规划资源部门的产业用地调查、工信部门的工业企业资源集约利用绩效综合评价为主要数据来源，对企业的土地使用效率进行综合评定，对于使用效率过低的土地，采取收购储备、实施流转、协议置换、“退二进三”、增容技改等多种再开发方式进行盘活再利用。

感谢您对市规划资源局工作的关心和支持，欢迎继续提出宝贵意见。

南京市规划和自然资源局

2021年7月27日