徐益民代表：

您提出关于 “加快推进南京城市更新工作的建议”悉，综合市城乡建设委员会、市住房保障和房产局等协办单位的会办意见，现答复如下。

十八大以来，习近平总书记多次强调，城市建设工作不能急功近利、不搞大拆大建，要多采用微改造的“绣花”功夫，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。党中央、国务院在“十四五”规划中也明确提出要“实施城市更新行动”。近年来，我市顺应发展形势，高度重视城市更新工作，多次召开专题会议，统筹部署推进全市城市更新工作，并取得了一定的成效。

一、完善顶层设计，明确管理机制

目前，国土空间规划术语体系尚未完全建立，城市更新定义、具体工作内涵并未完全明确，我市尝试以目标为导向，对城市更新的工作进行分类。广义的城市更新工作包含了城市地区相关的居住类地段更新、非居住类地段更新和公共环境类更新，其中：居住类地段城市更新包含老旧小区改造、居住类历史地段改造、危破老旧住宅（棚户区）改造；非居住类地段更新包含工业科研、商业办公、高校院所等城镇低效用地转型再开发；公共环境类更新包括城市道路街巷整治、滨水空间提升、绿化景观提升、绿道及口袋公园建设、小微空间改造、老旧街区整治等以公共空间环境综合整治为代表的片区更新。

2019年初，新组建的南京市规划和自然资源局在局开发利用处加挂了城市更新处的牌子。2020年底，邢正军副市长组织召开2020年南京城市更新工作座谈会。2021年初，全市建立了城市更新工作联席会议制度，由市房产局、市规划资源局、市建委、安居集团作为成员部门定期召开联席会议，统筹推进全市城市更新工作有序开展。

联席会议的主要职责包括：市房产局负责编制居住类地段城市更新年度计划、协调推进各类项目、落实年度计划、协调完善审批流程等工作。我局负责制定和完善相关政策、宣讲和解释相关政策、完善相关审批流程等工作。市建委负责完善建设审批验收制度、细化相关规费政策、规范安置补偿标准等工作。安居集团负责参与各类项目方案研究、资金测算等工作。

二、关于创新工作思路，加大政策支持

我局在学习借鉴了深圳、上海、广州等城市的经验之后，结合我市城市更新工作实际情况，从居住类和非居住类两方面同步推进和完善我市城市更新制度建设，创新工作思路，形成一套“南京特色”的城市更新政策体系。

（一）居住类有机更新政策

1．为解决居住类地段改造中遇到的土地、资金等瓶颈问题，2020年5月，经市政府研究同意，我局联合市房产局、市建委出台了《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号），促进城市更新从传统征收拆迁模式向“留改拆”方式转变，带动城市发展由增量扩展转向增存并重。

主要政策创新有：一是片区化工作范围，以划定的更新片区开展，可以适度调整、合并或拆分地块，将无法独立更新用地、相邻非居住低效用地纳入片区；二是多元化实施主体，强调政府引导，多元参与，调动个人、企事业单位等各方积极性；三是多样化安置方式，以等价交换、超值付费为原则，可以等价置换、原地改善、异地改善、货币改善等多方式安置补偿；四是公开化工作流程，设立两轮征询相关权利人意见环节，实施过程中充分尊重民意，体现共建共治；五是全面化政策支持，从规划、土地、资金支持、不动产登记四个方面提出政策保障，通过政府引导、市场运作，简化流程、降低成本，实现改善居住条件、激发市场活力、盘活存量资源、提升城市品质的综合效益最大化。

2．为实现困难群众“住有所居”的工作目标，2020年5月，经市政府研究同意，我局制订并印发《南京市住宅类危险房屋治理项目规划审批与不动产登记管理工作的意见》（宁规划资源〔2020〕411号），在原有“三原”险房翻建基础上，拓展原地改扩建模式的政策路径，解决危房治理难题。

主要政策创新有：一是分类治理，按照维修加固、征收拆除和翻建等不同情况设置差异化审批要求；二是规范审批，从前期准备、方案确定到不动产登记规范审批流程；三是解决规划调整问题，对扩建项目与规划用地性质不一致的情况，如近期不实施允许按原用地性质办理规划许可；四是针对日照不足情况，允许适度放宽相关标准，通过不动产登记瑕疵备注进行标记；五是解决用地手续问题，对增加建筑面积或改变用途安置原住户的，可简化办理流程。

3．为适应老龄化社会发展需求，提升老旧住宅居住品质，2020年6月，我市发布《南京市既有住宅增设电梯实施办法（修订稿）》（宁政规字〔2020〕2号），在原有办法基础上修改了条款，避免了可能存在的程序漏洞、申报不诚信、邻里矛盾加剧等风险。2020年9月，我局进一步完善出台了《南京市既有住宅增设电梯规划管理办法》（宁规划资源规〔2020〕9号），遵循“业主自愿、社区自治、注重安全、优化环境、增进和谐”的原则，提倡业主以“民主促民生”的方式通过协商方式解决增设电梯中的矛盾，推进增梯工作。2021年2月，根据《民法典》第二百七十八条对“业主的建筑物区分所有权”的相关规定，我局对《办法》中关于“业主共同决定增梯事项的表决规则”作出相应调整，并且在增设电梯的规划许可申请表中增加业主参与表决情况及同意意见。

4．为探索创新南京历史文化名城保护工作，推动实施小西湖地块微更新方案，2020年10月，我局会同市建委、市房产局、秦淮区政府联合印发《老城南小西湖历史地段微更新规划方案实施管理指导意见》（宁规划资源﹝2020﹞709号），引导做好居住类历史地段民生改善和人居环境提升工作。

主要政策创新有：一是坚持政府主导，多元主体共建微更新，明确了各类实施单元的更新路径，建立社区规划师制度和五方协商平台；二是坚持公众参与，多元产权共享微更新，明确公房、私房、厂企房、保留建筑等不同情况的安置细则，确定各类型土地流转路径；三是坚持依法依规，有序协商共商微更新，建立部门协同机制，明确针对私房更新的办理流程和安置细则。

（二）非居住类有机更新政策

1．为盘活存量资源，激发历史遗留的旧城区、旧厂矿等低效用地的潜在价值，2019年5月，市政府发布了《关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见（试行）》（宁政办发〔2019〕30号）。

主要政策创新有：一是拓宽了开发主体范围，增加了原土地使用权人联营、入股、转让方式开发，允许通过设立全资子公司、联合体、项目公司作为新主体再开发；二是划分了四种再开发模式，结合南京市情确定老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发四种模式，分别对应老城中文保和公共配套完善、工改研、新业态发展、集中连片开发等再开发需求；三是放宽土地供应方式，特定条件下允许协议出让、带方案招拍挂、定向挂牌、组合出让等多种供地方式；四是加大配套激励措施力度，设置了有关收益分配、整体开发、提高容积率、多用途复合利用、建租赁住房等方面的激励措施。

2．为规范在城市更新中常见的既有建筑改变功能的规划审批、消防审核工作程序，在2018年已有文件基础上，我局联合市建委出台了《既有建筑改变使用功能规划建设联合审查办法》（宁规划资源规〔2021〕2号），提高了工作审查效率，优化了营商环境。

3．为发展创新经济、优化产业发展，2021年3月，经市政府同意，我局印发《南京市空间要素保障创新计划和若干配套政策》（宁规划资源〔2021〕111号），主要服务我市全面建设创新名城。

三、关于加快制度建设，推动项目落地

我市立足于城市更新工作的整体性和系统性，通过全局性的统筹规划思维去考虑如何实现更新工作的综合效益最大化。我局正在探索以国土空间规划为指导，构建“城市更新专项规划-城市更新单元规划-城市更新工作计划-城市更新分类政策”的“1+1+1+N”的规划管理体系，以城市更新专项规划统领全市更新工作有序开展。

2021年5月，经市政府批准，市房产局、市建委和我局联合印发了《2021年南京市居住类地段城市更新项目计划》，纳入今年居住类地段城市更新计划的项目共14个，主要集中在主城区，其中玄武区1个、秦淮区9个、鼓楼区2个、雨花台区2个，涉及房屋建筑面积约60.98万平方米，居民7547户，工企64家。下一步，根据市政府要求部署，各区将全面梳理在手存量空间资源，排查辖区内现存脏乱差居住片区，将独立的存量闲置资源与空间需求进行组合搭配，结合片区规划以时间换空间，实现资源优化配置，并通过全市城市更新联席会议加强审查，将能够运用居住类城市更新理念的项目列入“十四五”计划，形成“十四五”期间城市更新总量计划和年度计划，开好“十四五”新局面，原则上在“十四五”期间解决“脏乱差”、“非成套”等面上问题。

在目前的制度体系下，一批居住类城市更新试点项目正在有序推进。如秦淮区石榴新村项目、小西湖微更新项目、玄武区卫巷项目、栖霞区红山路-和燕路项目、鼓楼区城河村-乐业村项目等城市更新项目。同时，为进一步细化、落实我局正在牵头制订《居住类地段城市更新规划土地实施细则》，目前已征求各相关部门和各区政府意见，待上报市政府研究通过后印发实施。

在非居住类城市更新方面，根据省自然资源厅今年5月部署的低效用地再开发工作要求，低效用地再开发范围在原内容上有所调整，增加集体建设用地再开发内容，包括产业用地以及老城区、城中村、老旧小区、老工业区、空心村等，我局正在牵头开展全市城乡低效用地调查入库工作。

四、关于推进先行先试，探索“南京模式”

按照探索试点、稳妥推进的工作思路，我市选取秦淮区石榴新村城市更新（危房消险）、小西湖历史地段微更新、树德坊民国建筑修缮等具有代表性城市更新项目作为先行先试，探索不同情况下可操作路径。

在新政策的支持下，石榴新村项目引入市场主体（越城集团）参与地块更新。改变了过去政府自上而下、“大包大揽式”的城市更新模式，在相关权利人和实施主体达成一致的前提下，采用自愿参与的方式，自下而上向政府申请开展城市更新。项目还通过市级层面融资、供地、规划等方面政策支持，引入城市更新专项贷款，由地方政府承担的“财政投入”模式，转变为市场主体通过市场融资、改造运营项目的“自我造血”模式。目前项目已正式开工，将建设成为具备商业、居住、文化功能的复合型社区，原住民能够按照意愿选择离开或留下，留住了城市发展的记忆，片区价值和居住品质得到极大提升，实现了城市风貌更新、公共空间增加、人居环境改善的多方共赢。

为保障历史风貌，小西湖历史地段按照“共建共享共商”原则，探索按院落为单元的微更新方式，以多元主体参与的五方协商平台，实施小规模、渐进式有机更新，混合多元文化展示活动，激发片区活力，不断探索城市更新模式。

此外，建议中提出的“可以优先选择地方国有控股房地产开发上市公司作为实施方”等意见，为我市城市更新工作提供了思路。前一阶段的探索中，我市在发挥国资平台的市场主体作用上积累了一定的经验。以秦淮区为例，通过组建老城南集团、文旅集团、历保集团等国资平台，走专业化、市场化发展道路。老城南集团承担文化旅游项目的投资融资，历保集团负责具体文化旅游项目规划建设，文旅集团负责文旅资产的整合、运营管理和品牌营销推广，既分工明确，又相互支持，全面提升旅游建设、管理和运营水平。

下一步，我局将根据现有更新试点项目总结的经验和反馈的问题，及时提供政策支持，持续创新政策工具，打通各个环节，加强系统集成，实现城市更新全方位全链条服务，推进南京城市更新工作高质量发展。

感谢您对市规划资源局工作的关心和支持，欢迎继续提出宝贵意见。

南京市规划和自然资源局

2021年7月29日