顾磊代表：

您提出的《关于“试行建立商业养老保险机制”的建议》已收悉，经认真研究，并汇总市财政局、市民政局意见，现将办理意见答复如下：

中央高度重视我国多层次的养老保障体系建设，20世纪90年代初企业养老保险制度改革时，就提出要建立多层次的养老保险体系。经过多年不断的改革探索和实践，多层次的养老保险体系已初步建立并取得一定发展。

一、我国养老保障体系的“三大支柱”结构

我国三支柱养老体系已建立。三支柱养老体系中，第一支柱为基本养老保险，是国家强制实施的保障离退休人员基本生活需要的一种社会保险制度;包括职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险；全国社会保障基金作为第一支柱的资金补充。第二支柱为补充养老保险，是企业或机关事业单位在基本养老保险之外专门为职工建立的附加保险;包括企业年金和职业年金。第三支柱为个人养老金，是政府给予税收优惠、以个人名义自愿参与的养老金。形式可为保险、基金、信托、理财等，当前仅有保险纳入税优范围，也即税延型养老保险是当前我国第三支柱的唯一形式。

1、作为第一支柱的基本养老保险基本做到覆盖广泛、保障基本。

我国第一支柱为基本养老保险，按适用对象分为职工基本养老保险金、城乡居民基本养老保险金，目前已实现广覆盖，提供基本保障。职工基本养老保险金实行中央调剂制度以保障各省份偿付。社保基金构成第一支柱的资金补充来源，国资划转社保力度加大、社保基金投资收益良好，提升了第一支柱的可持续性。

2018年我国养老金第一、二、三支柱各占74.7%、25.3%、0.0%，第一支柱占据主导地位。基本养老金由省级政府管理，养老金结存金额地区差异显著，为此设立中央调剂制度保障各省份养老金支付，社保基金财政性净拨入中的中央财政预算拨款占比始终超三成，二者客观造成财政负担。基本养老金支出/收入比从2012年的76.6%快速增长至2019年前11个月的94.7%，后续偿付压力巨大。第一支柱客观形成财政负担，且替代率水平低，不宜被过度依赖。

2、作为第二支柱的补充养老保险惠及人口有限，覆盖率难以提升。

截至2018年末，建立年金制度企业仅占法人企业数的0.47%;参与人数仅占城镇总就业人口的5.77%。而城镇就业人口80%以上集中在民营企业，企业年金覆盖率难以提升。职业年金仅适用于机关事业单位工作人员，虽已实现广覆盖，但惠及人口上限不足4,000万。

3、作为第三支柱的税延养老保险虽然起步欠佳但提升空间充足。

2018年5月税延养老保险试点标志我国第三支柱养老正式开启，保险是当前第三支柱的唯一产品形式。第三支柱以产品制起步，并预期逐步向账户制模式转变。税延试点采取缴费和投资阶段不纳税，领取阶段才纳税的延迟纳税模式，即EET税优模式，受制于间接税税制、试点自身的不足而成效一般。进一步完善税延政策或可扩大承保规模。此外，养老目标基金的建立丰富了养老金融工具，成为驱动第三支柱发展的因素之一。

二、南京市养老保障状况

针对您在建议中提到的“深入统计分析南京的人口结构和发展趋势，梳理养老负担”观点，经研究汇总情况如下：

从2013年起，我市开始探索“互联网+”智慧养老服务体系建设，已建成全市统一的养老服务综合信息平台，积累了四大类数据信息，为我市养老服务精准服务奠定了坚实基础：

一是全市90%以上老年人的基础信息（包括姓名、身份证号码、户籍、住址、紧急联系人等）及养老服务需求（包括对助餐、助医、助急、助浴、助急等需求信息）。

二是养老服务组织信息（包括单位名称、注册证书号、单位地址、法人姓名、服务员数量等），该平台整合了全市295家养老机构、1335个社区居家养老服务中心、929个社区银发助餐点及6000多个刷卡终端注册信息。

三是为老服务信息。助老卡刷卡平台累计记载约6500万条为老服务记录（包括：服务员、老人姓名、服务地址、服务时间、服务项目、收费价格等）。目前，日均为老服务达到6万人次，其中助餐服务约2.5万人次。

四是高龄补贴发放信息。系统记载了全市23.7万名80岁以上老年人的基础信息（包括：姓名、身份证号码、户籍）、每月领取高龄补贴的金额和时间，发放尊老金1.5亿元（238万人次）。

根据对上述养老服务信息的深入分析，可以得出我市老年人在养老服务方面的两个重要特征，一是对养老服务需求越来越多样化、品质化，但老年人购买力相对较弱，无法有效激发养老服务市场活力；二是随着老龄人口高龄化、失智化程度越来越高，我市医养融合型养老服务机构缺乏，长期护理保险迟迟未出台，导致失能、半失能老人无法享受到优质、贴心的养老服务，获得感还不强。

根据市养老服务综合信息平台（市民卡刷卡）数据显示，

1.老年人购买力相对弱。2019年，助老卡刷卡消费2000万元，2018年同期刷卡消费1161万元，2017年同期刷卡消费1123万元。从刷卡消费数据可以看出，近三年我市老年人的养老服务消费增长速率较慢，2020年1-4月，受疫情影响，助老卡刷卡消费仅176万元，消费潜力有待进一步挖掘。

2.高龄化、失能化严重，长期护理保险缺乏。截止至今年2月底，全市60岁以上户籍老人口156.8万人，占户籍人口的22%，80岁以上户籍老年人口23.7万人，占户籍人口的比例超过15%，呈现高龄化、失能化等明显趋势特征。这部分老年人对医养融合型养老服务机构需求量大，但从全市社区居家养老医养融合现状来看，1335个社区居家养老服务中心中，仅有116个社区居家综合护理中心具备医疗护理功能，占比仅8.68%，覆盖全市60个街镇，尚余40个街镇未建综合护理中心。由于规模小、利润少、经济承受能力差等原因，社区嵌入式医养融合小型机构数量也偏少，仅有61家。从现有医保政策来看，由于缺乏长期护理保险的支持，目前医保支付项目仍然局限于医疗护理范围，社区居家养老特别是上门提供医疗护理服务缺乏内生动力和有效激励机制。

下一步，市民政局一方面联合卫健部门，适当降低医养融合型养老服务机构准入门槛，鼓励和支持更多社会力量参与医养融合工作发展；另一方面积极配合医保局，加快推动长期护理保险制度出台，切实减轻老年人的经济负担。

三、下一步工作

（一）积极拓展商业养老保险覆盖范围，创新商业养老保险产品

作为“第三支柱”的商业养老保险，即个人储蓄养老保险或者商业保险，是个人在自己力所能及范围内自愿购买商业保险以补充基本养老保险和企业年金，进一步提高晚年生活质量。为促进第三支柱这块“短板”的发展，推出了个税递延型养老保险，通过税收优惠政策，推动第三支柱的发展。虽然整体市场规模已超过万亿，但其中属于养老年金保险原保费的部分不及一半规模，体量几乎可以忽略不计。愿购买商业养老保险，待到老年后可“坐享收成”。

银保监会副主席黄洪1月11日在全球财富管理论坛2020年首季峰会上表示，我国养老体系三大支柱的结构目前是失衡的。第一支柱占主导地位，但财政压力较大，难以有效满足非正规就业群体的养老需求。第二支柱覆盖面窄，企业经济负担压力较大，缺乏持续加入的能力和意愿。第三支柱发展严重不足。世界各国普遍通过税收激励引导个人增加养老金的积累，我国在这方面依然有待加强。稳步扩大第二支柱，加快发展第三支柱，实现三支柱的均衡发展，是当前我国养老金体系改革的重点。

就我市而言，一是我市相关部门将重点研究商业养老保险的拓展空间。在不增加财政压力的情况下，从制度上保障商业养老保险能够更大范围发挥提升居民养老质量的作用，探索建立政府主导的补充养老保险制度，以低费率、不收益、高保障为特征的新型养老保险制度。

二是进一步发挥商业养老金管理机构的市场化运营作用，推进以税收优惠、个人账户专业化、多元投资为主要特征的第二、第三支柱建设，提升覆盖面与保障能力，可增强养老金制度可持续性。在这方面，要鼓励保险金融机构大展拳脚，积极发展多样化的商业养老年金保险、个人账户式商业养老保险，发展有助于实现养老金融产品年金化领取的保险产品。2017年，市金融局、江苏保监局（现江苏银保监局）、市民政局共同出台《关于开展南京市住房反向抵押养老保险试点工作的通知》（宁金融办发〔2017〕５４号），虽然是个小众的产品，投保人较少，但丰富了养老保险途径。

鼓励保险公司开发各种有价值的养老保险品种，我市将研究从税收优惠等多方面对这类机构加以扶持，同时引导个人消费者投资此类保险业务，推动市场壮大。

（二）丰富商业养老金给付模式

上世纪80年代以来，养老保险从无到有，市场供给主体渐趋丰富多元，保险业不断涌现出专业性的养老保险公司。这其中，首先是购买社会养老保险,其次才是购买商业养老保险。在商业养老金给付模式上也更加丰富。

“支取式”是指投保人在商业保险公司建立账户式养老基金，达到退休年龄后可以随时根据需要领取，剩余部分继续保值增值，一般是个人年金模式；“信托式”一般是指企业年金和职业年金，属于储备养老的资金在商业保险公司中变成信托化资产，领取之前不能赎回，一般是雇主和个人共同出资的企业年金或职业年金；“分成式”实际就是委托投资计划，类似于美国401k计划，是个人养老资金融入全国的大池子，通过基金运作赚钱，对于盈利部分，基金和个人按比例分享；“转移支付式”一般是指养老金给付，分一定比例或全部给予被保险人实际所在的养老机构的方式。

随着我国经济社会发展和人口老龄化，我国的养老保障问题也越来越受到关注。如何更好地发挥保险业在整个社会养老体系中的作用，为构建社会主义和谐社会服务，是保险业必须深入研究和积极实践的重大课题之一。随着我国社会保障体制改革的不断深入，越来越多的人正在实现由“单位人”向“社会人”的转变，更多的机关单位、企业和个人开始把商业保险作为解决养老、医疗等问题的有效手段。从养老服务看，目前我市已初步建成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相融合的养老服务体系，鼓励市场和社会提供多元化、多层次的养老服务，满足老人的不同需求。

经江苏省南京市第十六届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过、江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准，《南京市养老服务条例》于2020年7月1日起实施。作为南京市养老服务领域第一部地方性法规，《条例》包括了居家养老、社区养老、机构养老、医养结合、人才队伍建设、扶持保障等内容。下一步，我市将进一步贯彻《条例》各项措施，做好我市养老工作。

南京市地方金融监督管理局

2020年7月30日