二十一世纪初，是我国实现国民经济和社会发展第三步战略目标的一个重要历史时期。为顺利完成这一历史时期赋予劳动保障战线的重任，根据劳动保障部“十五”规划纲要和《南京市国民经济和社会发展“十五”计划纲要》，制定本纲要。
一、“九五”时期劳动和社会保障事业发展情况
“九五”时期，劳动保障工作在由传统计划管理向建立符合社会主义市场经济发展需要的新体制的转变过程中，与经济发展和社会稳定的关系日趋密切，各种矛盾相继凸现，我市各级劳动保障部门克服重重困难，紧紧围绕全市改革、发展和稳定大局，积极探索建立新型劳动保障制度，较好地完成了“九五”时期劳动保障事业发展的各项目标任务，为全市经济发展和社会稳定做出了积极、有效的贡献。
(一)两个确保工作不断加强
“九五”时期，我市认真贯彻落实党中央、国务院和劳动保障部关于两个确保的部署和要求，加大资金筹集力度，累计筹措使用再就业资金4.2亿元,使下岗进中心职工的基本生活得到了较好的保障；加大社会保险扩面征缴力度，积极做好社会保险费改由地税部门征收的工作，改变了社会保险费单一由劳动部门筹措的局面。截止到2000年底，确保了全市33.2万名离退休人员养老金的按时足额发放，截止到2000年底，全市已对32.8万名离退休人员实行了养老金社会化发放，发放面98.82%，比年初提高70.2个百分点。全力贯彻中央1999年12号文件精神，做好三条保障线相互衔接工作，提高三条保障线水平，全市共增发资金1.5亿元，使全市5万余名下岗职工、14万余名失业人员、31万余名离退休人员受益。
(二)就业再就业和技能开发工作取得显著成效
就业总量进一步增大，就业局势基本稳定。“九五”期间，全市各级劳动部门累计安置、推荐城镇失业人员就业13万人，城镇登记失业率控制在3.5%以下，实现了“九五”期间将城镇登记失业率控制在4%以内的计划目标任务；积极稳妥地做好上万名城市道路建设征地劳力的安置工作，消除了不稳定因素；累计分流安置下岗职工27.3万人次，分流再就业率达50%以上，再就业人数大于新增下岗人数。就业结构随着经济和产业结构调整发生了重大变化，第一、二产业从业人员在就业总量中所占的比重逐年减少，第三产业的从业人员比重逐年上升。到2000年末，全市第一、二产业从业人员分别达72.3万人、99.6万人，比“八五”期末减少9.1%和21.9%，比重也由1995年的26.5%、42.7%下降到2000年的23.9%和32.9%;第三产业从业人数比重比“八五”末期提高12.3个百分点，达到了43.2%,第三产业就业人数在“九五”的中后期超过了第二产业从业人数。在城镇就业的所有制结构中，国有、城镇集体单位的从业人数逐年减少，以外商投资企业、个体工商户、私营企业为主的非公有制经济组织从业人员大幅度增加。到2000年底，国有单位从业人员为86.5万人,比“八五”期末减少19.2%;集体单位从业人员21.3万人,比“八五”期末减少36.1%;其它从业人员达60.8万人,比“八五”期末增长44.7%。
人力资源市场体系初步形成，市场机制在就业中开始发挥基础性作用。按照科学化、规范化、现代化要求建设的市人力资源市场已建成投入运行。以人力资源市场为载体，形成了职业介绍服务中心、技能开发中心、劳动监察仲裁中心和社会保险中心，为市场就业工作提供了必要的基础条件。目前正在抓紧建设全市劳动和社会保障网络管理信息系统，其中已建成的职业介绍子系统初步实现了市区信息实时共享。就业与再就业服务体系得到了进一步加强和完善，在全市形成了基本的职业介绍服务机构骨干框架和覆盖相关行业的再就业服务中心。截止2000年底，全市共建有职业介绍机构30所，再就业服务中心(站)1429个。
围绕培育和发展人力资源市场的中心任务，建立职业培训新机制，积极推进职业技能开发体系建设，促进了劳动者整体素质的提高。“九五”期间，我市近20万人参加了各类职业技能培训，年平均增长9%。到2000年，全市技工学校发展到42所，在校生人数1.8万人，其中，高级技工学校3所。全市社会力量办学机构以年均22.3%的速度迅猛发展。目前，全市有社会力量办学机构145家，其中就业前培训单位53家，培训涉及144个职业(工种)，年培训能力达6万人左右。“九五”期间，每年通过技能鉴定考核取得职业资格证书的劳动者有2.4万人，其中取得技师、高级技师职业资格证书的约300人，全市持有职业资格证书的职工约24万人。到“九五”期末，在全市技术工人队伍中，中级工和高级工的比例分别达到50%和5%，技师、高级技师人数接近6000人。
(三)社会保险框架基本构成
“九五”期间，我市对养老、失业、工伤、生育保险的运行机制、管理模式、项目构成、待遇水平等方面进行了深层次改革，全市社会保险框架基本构成。
城镇企业职工养老保险制度日趋完善。到2000年末，我市城镇企业职工养老保险覆盖面已达96.7%，养老保险基金收缴率达95.3%；建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，为94.2万名职工建立了养老保险个人账户，为33.2万名离退休人员建立了养老保险个人档案，并为每一位参保职工发放了社会保险查询卡；建立了离退休人员养老金正常调整机制。基本实现了城镇企业离退休人员基本养老金的社会化发放。
失业保险制度改革进一步深化。1998年开始，失业保险缴费比例由1%提高到3%。到2000年底，参加失业保险人员达108万人，覆盖面和征缴率分别保持在95%和90%以上。1996年～2000年，全市共支付失业保险金累计达5.09亿元，其中，用于失业保险待遇等支出1.7亿元，用于下岗职工基本生活保障资金2.56亿元。
实施工伤、生育保险办法。建立了差别费率与浮动费率相结合的工伤保险制度和待遇标准统一、保障水平较高、适合我市经济发展水平的企业职工生育保险制度。至2000年，两个保险覆盖面已达91.5%以上，基金收缴率达99%。
城镇职工医疗保险制度改革开始启动。《南京市城镇职工医疗保险制度改革实施方案》、《南京市城镇职工基本医疗保险暂行办法》已经省、市政府批准，其他有关配套文件也相继出台，各项运作前的准备工作已经就绪。
(四)企业工资收入分配制度改革力度不断加大
基本建立了以年薪制为主要形式的企业经营者收入分配激励约束机制。制定了《南京市国有企业经营者年薪制试行规定》，把市属国有企业和国有控股企业的经营者收入分配全面纳入规范、有序管理。通过推行国有企业经营者年薪制度，实现了两个突破：一是解决了企业经营者收入管理长期失控问题，突出了经营者在工资分配方面的特殊地位，探索建立了按管理要素分配的国有企业经营者收入分配新模式；二是将企业经营者收入与企业其它人员工资相分离，逐步形成企业内部分配的相互制衡机制，为深化全市国有企业改革特别是在工资分配制度改革、探索企业经营者年薪向市场机制过渡取得了重大突破。
初步建立了以企业工资指导线为主要内容的企业工资宏观调控新体系。“九五”时期，我市在市区及五县大力推行了工资指导线制度，开展了企业人工成本和劳动力市场工资价位调查，公布了南京市企业人工成本参考水平、南京市劳动力市场工资指导价位，积极引导企业通过集体协商决定本企业工资增长水平，实行了最低工资保障和困难企业预留专户制度，加强了企业工资内外收入的监督检查，进行了按劳分配与按生产要素分配相结合的试点工作。“九五”时期，我市职工工资收入进一步提高，到2000年末达到了11897元，年平均增长11%，扣除物价因素，职工实际平均工资增长9.5%。
(五)劳动关系调整和劳动保障监察工作取得新进展
巩固和完善了劳动合同制度。进一步加强了劳动合同动态管理，依法规范了劳动关系双方劳动合同订立、履行、变更、终止、解除的行为。到2000年，全市90%以上国有企业和集体企业普遍实行了劳动合同制。外商投资企业、私营企业等非公有制企业的劳动合同制度也在抓紧推行。
积极稳妥地推行了集体协商、集体合同制度。到2000年，在80%以上的企业(含非公有制企业)建立了集体协商、集体合同制度，有效地维护了企业职工的合法权益。
全市已基本形成企业调解、劳动争议仲裁委员会仲裁和人民法院审判与执行的三级劳动争议调处机制。从1996年到2000年，全市共受理各类劳动争议案件3819件，结案率达95%。
对进入再就业服务中心的下岗职工签订再就业和基本生活保障协议，初步理顺和规范了下岗职工劳动关系问题。
建立了市和区县各级劳动保障监察机构和队伍，形成了较为有效的市、区(县)、乡镇（街道）劳动保障监察工作网络。劳动保障监察工作已由过去单纯的日常监察转入到配合全市劳动保障工作的中心任务上来。到目前为止，已有效地对1万多家用人单位的16万人次的外来劳动力进行了规范化管理；共接受群众举报投诉和劳动法律咨询服务万余人次，立案查处举报投诉2300多件，及时结案率达到98%；强化了对劳动保障年检、劳动用工、社会保险扩面征缴、劳动工资分配等专项检查，有效地维护了企业和劳动者的合法权益。
(六)劳动安全生产形势基本稳定
“九五”期间，全市初步形成了劳动安全卫生法律法规和社会化公共事业安全管理保障体系，继续坚持“安全生产、预防为主”方针，进一步落实安全生产责任制，强化安全监督职能，认真查处各类伤亡事故，消除了一批重大事故隐患，全市各类企业千人死亡率为0.058，千人重伤率0.072，低于省政府下达给我市的各类企业千人死亡率0.061和千人重伤率0.114的安全生产控制目标；锅炉、压力容器安全监察工作基本上达到了规范化、制度化要求。
(七)劳动保障法制建设进一步加强
重点做好了人力资源市场建设、社会保障体系建设、协调稳定劳动关系、职业技能培训机构管理等方面的地方性立法工作。积极制定并执行了劳动保障行政执法责任制，完善了相关配套制度，公示了执法程序，细化了岗位执法职责，清理了执法依据。认真开展了行政复议、听证、法律审核、执法案件评查等行政执法监督工作，增强了全局行政执法人员的法制意识，提高了法律知识水平和行政执法质量，把各项劳动和社会保障行政执法工作初步纳入了法制化、规范化的轨道。
二、“十五”劳动和社会保障事业发展环境分析
二十一世纪初，国际政治格局将继续向多极化发展，经济全球化进程加快，和平与发展仍是时代主题。我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会进步的良好趋势将长期保持。我国即将加入世界贸易组织，知识经济到来、全省经济发展目标和我市本身拥有较强的综合优势都将对我市下一阶段经济和社会发展产生重大影响。“十五”期间，我市经济将呈适度较快增长的态势，经济与社会发展将进入一个新阶段，成为二十一世纪初叶经济持续增长前的经济结构调整与过渡阶段。“十五”期末，我市将初显后工业化社会的结构特征，高新技术产业和新兴产业发展加快；人均GDP达到当时国际中等收入国家下限，从全面实现小康向基本实现现代化迈进，进入初步富裕与较好生活质量的新阶段。
党中央国务院对未来劳动保障事业发展目标提出了更高更新的要求，在建立市场导向就业机制、社会保障体系建设等方面给予了更多的政策支持。这一切都为劳动保障事业健康、持续发展提供了良好的环境和有利条件。
“十五”期间，我市劳动保障事业发展还面临一些外部的压力和内部亟待解决的一些问题和矛盾，如不很好地加以解决，将会成为影响我市劳动保障事业发展和社会经济发展的制约因素。主要表现在以下几个方面：
一是加入世界贸易组织后，我市经济和社会结构将发生一些明显变化。我市第一产业将面临结构的重大调整，农村劳动力向城镇转移规模扩大，速度加快；第二产业从总体上并不具备很强的国际竞争能力，以石油、化工、汽车制造为支柱的产业将面临发达国家优势产业的挑战；第三产业的加快发展对劳动就业结构调整影响更趋明显，就业机会也相应增加，但对职业技能开发将产生更大的压力。
十五届四中全会以后，国有经济战略性调整和国有企业改革的力度加强，非公有制经济得到了大力发展。到2000年以后，我市国有大中型企业将建立现代企业制度框架；90%以上国有中小企业将通过改组、联合、兼并、租赁、出售、承包经营和股份合作制等各种形式改制，实现制度创新；80%以上的国有股权将从国有中小企业中退出，彻底放开搞活。这种调整与改革必将给我市劳动就业、社会保障、工资分配、劳动关系等工作提出新的挑战。
二是城镇劳动力供大于求的矛盾突出。预计在“十五”期间，我市每年城镇劳动力供给总量在28万人左右。根据国民经济增长方式转变及投资结构调整的趋势，未来五年内，我市就业弹性呈继续下降的态势，预计每年新的劳动力需求总量将在18万人左右，仅能满足当年新成长劳动力和新增下岗(失业)人员就业的需要。对每年以3%速度递增的外来劳动力及其它就业需求者，我市的就业容纳能力还很不足，就业需求结构和就业需求总量的矛盾将十分突出。
预计在2001～2002年，我市企业破产、改制导致职工离岗，机关、事业单位机构改革人员分流挤占就业岗位，下岗保障向失业保障并轨将使失业总量达到13万人左右，预期登记失业率将高达6%以上，形成“十五”时期的失业高峰。到2005年，全市失业人数还将保持在11万人左右，城镇登记失业率预计在4.8%～5.5%。
适应市场经济发展需要的人力资源市场体系建设亟待进一步完善，全市人力资源的开发与合理配置规划需要抓紧进行。人力资源市场建设进度还不能完全适应市场导向就业机制发展的要求，针对性强的地方性法规尚未出台，人力资源市场信息网初步建成，但尚未完全实时联网，全市人力资源信息还有着相互隔闭的现象；市场用工信息量不能满足求职需求，中介成功率低；就业管理四级网络不健全，特别是街道劳动就业机构没有编制，缺少经费，不能承担城镇劳动力管理和服务工作；劳动力素质偏低，职工队伍结构不能适应科技进步和产业升级的要求。据测算，全市在业人口中，高中以上文化程度的人口仅占38.5%左右。
三是国企改革和发展迫切要求建立健全社会保障体系。目前，社会保险管理体制分散，机构重迭，决策层次多，缺乏统一规划和协调，造成社会保险基金不能实现最大限度的调剂使用和在最大范围内均衡社会保险费用的负担，使不同身份的职工不能平等地享受社会保险待遇，进而影响我市社会保障事业的健康发展。社会保险基金征缴难度加大，基金积累不足对社会保险基金承受能力提出了挑战。到2000年底，全市累计欠缴基本养老金2.86亿元，基金备付水平为3.4个月；失业保险基金节余1.8个亿，基金备付能力为16个月。随着人口老龄化进程的加快和失业、下岗人数增加，社会保险基金承受的压力越来越大，基金的备付能力亟待加强。按照“三三制”筹资原则，下岗职工基本生活保障资金中有少数企业自筹资金困难，造成部分国有企业下岗职工基本生活费不能按时足额发放；养老保险基金的差额拨缴，造成部分困难企业离退休人员养老金的拖欠。人们日益增长的医疗消费需求是对刚刚建立的尚不完善的医疗保险制度的严峻考验。
四是国有企业职工下岗出中心进市场的机制尚未完全形成，且普遍缺乏适应市场需要的职业技能。就业型企业发展缓慢，再就业工作难度很大。市场决定工资的机制尚未形成，企业工资分配制度不能适应现代企业制度建设的需要，分配秩序混乱情况依然存在，拖欠职工工资问题比较严重。劳动关系趋向多样化、复杂化，劳动争议和违反劳动法规的案件数量呈直线上升态势，劳动者合法权益受到侵害的现象时有发生。
上述问题突出地反映了新旧体制转轨中的深层次矛盾，我们必须在总结成功经验基础上，充分利用各方面有利条件，加大改革力度，在“十五”期间，逐步加以解决。
三、“十五”劳动和社会保障事业发展主要目标任务
(一)指导思想
高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻落实“十五大”和十五届四中、五中全会精神，根据全市经济和社会发展战略目标的总体要求，以市场为导向，不断加强和完善劳动就业机制和社会保障体系，努力适应现代企业制度改革需要，推进劳动和社会保障事业持续、健康发展。
(二)基本任务
十五期间，劳动和社会保障工作的基本任务是：促进经济发展，保持社会稳定。按照发展社会主义市场经济的要求，以开发、利用和保护人力资源为中心，加强职业培训，提高劳动者职业技能，改善劳动力的职业技能结构，适应科技进步的需要，推动产业结构调整；培育和发展人力资源市场，形成市场导向的就业机制，通过市场竞争实现人力资源与生产资料的合理配置；做好国有减员增效、下岗分流、下岗职工基本生活保障和再就业工作；改革工资分配制度，推进国有企业改革，提高经济效率，促进经济发展；扩大就业，减少失业人口；完善劳动用工制度，加强劳动监察，保持劳动关系的和谐稳定；健全社会保障体系，形成社会的安全网和减震器，维护社会稳定；建立劳动和社会保障网络管理信息系统，实现劳动和社会保障管理工作现代化、科学化、信息化。
围绕基本任务的要求，“十五”期间，劳动和社会保障事业的发展重点是：
──开发人力资源。根据科教兴市、可持续发展和知识经济时代要求，科学合理地开发城乡人力资源，大力加强职业培训，全面提高劳动者职业技能，提高劳动者整体素质；全面推行就业前培训和再就业培训，调节劳动力供给，提高劳动者就业转业能力；全面加强在职职工培训，培养一支高素质产业工人队伍。
──扩大劳动力就业。确立就业优先原则，将促进就业与经济发展和经济改革共同规划，一并部署。继续保持经济较快增长，进一步发展劳动密集型产业，大力发展第三产业、中小企业和非国有企业，解决当前城镇劳动力过多集中于第二产业、大中型企业和国有企业的问题，逐步从总体上缓解就业压力，并适应国有企业改革、产业结构调整等需要，实现劳动力就业结构的大调整。根据城市化战略的需要，统筹城乡劳动力就业，通过市场导向，引导农村剩余劳动力合理有序流动，缓解城镇就业压力。
──完善社会保障体系。建立和完善以基本养老、失业、医疗保险为主要内容的社会保障体系，保证劳动者因年老、失业、患病等原因暂时或永久丧失劳动能力时的生活和医疗需求，逐步形成独立于用人单位之外的较为完善的社会保障体系，使广大城镇劳动者在多变的市场环境中得到基本的保障。
──建立工资分配新体系。遵循以按劳分配为主、按劳分配与按生产要素分配相结合的原则，建立适应于社会主义市场经济和现代企业制度要求的工资分配体系，健全企业工资宏观调控办法，确立企业自主决定工资的机制，规范企业工资分配秩序，完善最低工资保障，促进市场均衡工资率的形成，使广大职工的工资收入有适度的增长。
(三)主要目标
“十五”期间劳动和社会保障工作的总体目标是：建立适应社会主义市场经济要求的新型劳动制度和社会保障制度，初步实现以市场机制为导向的本市劳动力资源较充分的开发利用和较合理的配置，保持就业局势基本稳定；努力促进劳动关系和谐稳定；促进广大职工工资能在企业经济效益提高的同时适度增长；建立有效的社会保障基金的筹措机制，规范和完善社会保障体系，使广大劳动者得到基本的社会保障；建立健全覆盖全社会的劳动保障监察制度，促进各项劳动保障事业的全面发展。
“十五”期间，力争实现的主要目标是：
──建立市场导向的就业机制，提升职业技能的开发层次，依法调整劳动关系，稳定就业局势。
初步建立起适应社会主义市场经济要求的人力资源市场体系。按照科学化、规范化、现代化要求，在2～3年内基本形成人力资源市场运作的基本框架；3～5年内基本建成反映劳动力供求关系、预测就业(失业)状况的信息系统和宏观调控系统，实现下岗保障和失业保障并轨，形成人力资源由市场配置、竞争就业的新格局，促进劳动力有序流动和合理配置，保持就业局势的基本稳定。城镇登记失业率努力控制在4%以内。
全面推行以市场需求为导向的劳动预备制度，建立与现代企业制度同步发展的职业培训体系，完善职业资格证书制度，不断提高劳动者整体素质，使技术工人队伍中的初、中、高级工的比例达35：55：10，技师、高级技师占高级工总数的20%。
建立和完善新型劳动关系调整机制，形成劳动关系双方自主协商、政府依法调整为主要形式的劳动关系调整机制，保持劳动关系的和谐稳定。劳动争议仲裁案件结案率达90%以上。通过劳动标准制订和不断完善，逐步形成科学合理的劳动标准体系，发挥其在促进企业发展和保障职工合法权益方面的基础作用。
──建立统一、精简、高效，独立于企事业单位以外的，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的，符合社会主义市场经济发展和国有企业改革需要的社会保障体系，使城镇劳动者得到基本的社会保障。
健全和完善以基本养老、失业、医疗保险为主要内容，覆盖全社会，对各类企业和 劳动者统一政策、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金的社会保障制度。建立稳定、多层次筹集社会保险基金的渠道，逐步解决社会保险基金积累不足的问题，提高社会保险基金的支撑能力。实现社会保障对象管理服务的社会化；健全社会保障基金的监督和管理机制；建立统一的、覆盖全市的社会保障技术支持系统，实现现代化管理；加快社会保障法制建设，依法规范和管理社会保障工作。
──建立与现代企业制度相适应的工资收入分配制度，基本实现“市场机制决定，企业自主分配，职工民主参与，政府监控指导”的企业工资分配目标模式。
继续深化收入分配制度改革，坚持效率优先，兼顾公平原则，在以按劳分配为主体的前提下，实现按劳分配与按生产要素分配的有机结合。充实完善以企业工资指导线为主、企业人工成本约束机制和劳动力市场工资指导价位制度为辅的企业工资宏观调控体系，建立健全收入分配激励与约束机制，建立以国有和国有控股企业经营者年薪制为主的经营管理层收入分配激励约束机制，对企业科技骨干试行股权、期权分配办法，建立以工资集体协商为重要形式的企业工资决定机制，健全最低工资保障制度，加强对企业工资支付的监控，促进企业内部分配制度改革。“十五”期间，职工实际平均工资年均期望增长为5.5%～7%。
──加强劳动保障法制建设，完善劳动行政执法监察体系。
依据劳动和社会保险有关法律、法规，继续做好劳动保障地方性立法工作。全面实行行政执法责任制，规范执法行为。加强内部监督检查，提高依法行政的水平和质量，逐步强化内部监督和自我约束机制。深入开展普法教育，全面提高全社会劳动保障法制意识。
进一步强化劳动保障监察组织机构建设，努力构筑劳动保障监察工作新体制，使行政执法监察成为推动劳动保障工作的重要手段，促进劳动保障中心任务的完成和各项工作顺利开展，保证劳动保障法律法规的贯彻落实。
──加快全市劳动保障网络管理系统建设。到2002年，建成比较完备高效的，与劳动和社会保障事业发展相适应、与南京市政务信息系统相衔接的南京市劳动和社会保障网络管理信息系统，为劳动和社会保障工作重大决策和政策提供信息和技术支持，为社会、企业和劳动者个人提供信息服务。
四、主要政策措施及实施步骤
(一)加快形成市场导向的就业机制。
──结合全市所有制结构和经济结构的调整，研究制定全市人力资源开发和合理配置规划。认真落实市政府在经济发展、市场建设、财政安排等各方面的扶持和优惠政策。抓住市政府发展高新技术产业，推动产业升级，扶持符合产业结构调整方向的商贸流通、金融保险、科技教育三大支柱产业，大力发展信息服务、旅游等现代服务行业，促进第三产业发展的有利条件，广开就业门路，拓宽就业渠道，在保持经济快速增长同时，使经济增长带来更多的就业机会。鼓励劳动者从事社区服务业，支持他们组织起来就业和自谋职业。利用信贷、财税等优惠政策，减轻企业负担，扶持非公有经济的发展，鼓励下岗、失业人员自谋职业，鼓励和扶持破产、关闭的国有企业职工自谋职业。建立阶段性就业制度，实行灵活、多样的就业形式，鼓励非全日制、季节工、短期工、临时工以及弹性工作制等工作方式，增加就业岗位。加快外向型经济发展，促进高附加值劳动密集型产品出口，推动劳务输出。制定并实施保护性就业政策，通过政府补贴或按比例就业，帮助特别困难者实现就业。
──适应农村经济结构调整和城市化进程，搞好农村劳动力开发就业，多渠道解决农村剩余劳动力问题。加快我市农业调整步伐，大力发展都市型农业，不断提高农业产业化水平，增加有市场潜力的劳动密集型农产品的生产，稳定农业就业人口。加快市域城镇发展，加速城市化进程，重点发展小城镇，通过户籍制度、乡镇企业产权制度和小城镇土地使用权制度改革，增强小城镇就业空间和整体实力，引导和鼓励农民到小城镇就业落户。大力加强农村劳动力的职业技能培训，指导乡镇劳动工作机构做好开发就业工作。
──进一步培育和发展人力资源市场，逐步形成市场导向的就业机制。加强人力资源市场“三化”建设，制定出台人力资源市场管理法规，维护人力资源市场秩序，发育和规范劳务中介组织，健全市场就业服务体系，发展公共就业服务机构，把服务网络延伸到街道、社区。加强职业指导、职业介绍、劳动保障代理服务工作，职业介绍成功率达40%以上。加强空岗信息收集，确保人力资源市场内用工信息基本满足求职需求。建成全市信息实时共享的人力资源信息网络，并通过网络把市场信息与失业保险、工资价位、职业培训等工作有机衔接起来，进行综合利用，宏观分析，为制定政策、调控市场提供依据。到2003年底，全市人力资源市场基本达到“三化”要求。
──继续做好下岗职工基本生活保障工作。认真落实“三三制”筹资原则，在保障国有企业下岗职工基本生活的基础上，落实促进下岗职工再就业的各项优惠政策，稳步推进下岗职工出中心、进市场、再就业工作。加快下岗职工转业转岗培训力度，提高下岗职工进入市场自主就业基本技能；认真做好三条保障线的衔接工作，保障特别困难群体的基本生活。到2002年底，实现下岗保障与失业保障并轨。
──调整财政支出结构，市、区、县各级财政在年度预算中增加促进就业的资金投入，为促进就业提供必要的资金保障。
(二)大力加强职业技能培训。
──根据产业结构调整方向和人力资源市场需求，深化职业培训办学体制改革，逐步形成多元化的办学格局。多渠道筹集职业技能开发经费，争取市政府支持建立职业技能培训基金，建立公共培训机构，支持和扶持中小企事业单位的职业培训。争取财政支持，普及职业技能培训，改善和建立高级工培训基地。鼓励职业培训实体通过生产经营创收，改善办学条件。走“谁出钱、谁受益”全民办职业培训的路子。优化职业教育与培训资源，以高级技校为龙头，以市级以上重点技校为骨干，构建符合我市经济发展要求、布局结构合理、紧密服务就业、以中级职业资格培训为主，以高级职业资格培训为前导的技工教育体系。将办学条件好的省(部)级以上的重点技工学校建成兼有职业需求预测、职业技能鉴定、职业指导和职业介绍功能的综合培训基地；积极探索政府购买培训成果模式，加强职业教育与培训的科学研究，建立完善教育培训质量督导与评价制度。建立高效、规范、统一的职业技能开发体系，实施管理决策、技术服务、实体运作一体化的职业培训机制。以促进就业为目的，构建培训、考核与就业相结合，并与待遇相联系的激励机制。
──严格实行就业准入制度。按照《劳动法》、《职业教育法》有关精神，全面落实先培训后就业，先培训后上岗制度。全面推行劳动预备制度培训，逐步对未能升学的初高毕业生等新生劳动力实行1─3年的就业前劳动预备制培训，同时对下岗职工和失业人员开展针对性、实用性的技能培训。未经培训的劳动者，不得安排就业。
──不断完善职业资格证书制度。进一步健全能够满足就业工作和劳动力市场需要的职业技能鉴定组织实施系统，按照统一命题管理、统一考务管理、统一鉴定站(所)条件、统一考评员资格和统一证书管理原则，完善职业技能鉴定质量保证体系。加快技师、高级技师培训和鉴定工作进度。
──到2005年末，全市从业人员预期达到305.2万人，其中:第三产业从业人员预期达148万人,占全市从业人员比重达48.5%以上。
(三)完善社会保障制度，扩大社会保险范围。
──养老保险。按照中央确定的基本养老保险新制度，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度。在城镇所有企业、个体工商户及其职工全部纳入养老保险统筹范围的基础上，逐步将国家机关和事业单位及其工作人员纳入养老保险覆盖范围。规范基本养老保险和个人储蓄养老保险办法，探索遗属保险、残疾保险办法，到2005年，初步形成基本、补充、个人储蓄养老保险相结合，老、遗、残一体化的养老保险体系。
──失业保险。进一步完善失业保险制度，积极配合做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，促进市场导向就业机制的形成。抓好失业保险扩面和征缴工作，重点推动事业单位和外商投资企业、私营企业、城镇个体工商户参加失业保险，把所有符合规定的用人单位和职工全部纳入失业保险范围，并保证失业保险费的按时足额征缴。完善失业保险的社会化管理，确保失业人员按时足额享受失业保险待遇。加强和不断完善失业保险基金用于失业人员职业培训、职业介绍补贴的管理，发挥失业保险促进失业人员就业的功能，基本形成失业人员基本生活保障和促进就业的机制。
──工伤、生育保险。进一步完善工伤、生育保险办法，扩大工伤、生育保险覆盖面。统一规范五县的工伤、生育办法，到2005年基本形成涵盖电力、铁路等11个行业统筹和乡镇企业、城镇私营企业的全市整体化的工伤、生育保险格局。实现工伤保险与工伤预防和职业康复相结合，加强基金管理，保证基金收支平衡，提高工伤保险社会化管理服务水平，实现工伤医疗费社会化管理。逐步实现生育津贴社会化发放。
──医疗保险。在全市范围内建立“低水平、广覆盖、单位和个人双方共同负担、统帐结合”的城镇基本医疗保险制度；有计划、有步骤地推进医疗保险制度改革，促进基本医疗保险与补充医疗保险相结合的多层次医疗保障体系的逐步形成和发展。建立与经济发展相适应的基本医疗保险费率调整机制，建立和完善基本医疗保险用药、诊疗项目和医疗服务设施等医疗服务管理体系。完善医疗保险支付办法和费用控制办法，提高抗风险能力。进一步完善公务员医疗补助、补充医疗保险制度，积极发展商业保险。探索建立社会医疗救助体系。到2005年，参加基本医疗保险人数预期达116万人。
(四)建立稳定、可靠的社会保险基金筹措机制。
──强化社会保险基金征缴力度，多渠道筹集社会保险基金，提高社会保险基金支撑能力。在做好宣传、跟踪服务工作的同时，加强与工商、税务部门合作，对社会保险基金实行税务征收，并依靠社区管理，逐步将所有城镇企业、个体工商户纳入社会保险范围。依据《社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》的有关规定，对逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的用人单位通过法律手段强制清欠；对少报、瞒报缴费基数的企业予以惩处。
──建立社会保险的财政预算制度。通过调整财政支出结构，增加对社会保障的投入。
──开拓新的社会保险筹资渠道，充实社会保险基金。在国家政策允许范围内，通过变现部分国有资产，发行社会保障长期债券、增加彩票发行、增设新税种，用积累的社会保险基金购买企业债券、投资国家重点建设项目等，实现社会保险资金的保值、增值。
(五)改革社会保障管理体制，加强社会保险基金统一管理。
──提高社会保险统筹层次，逐步取消县级统筹和市、区二级管理模式，向市级统筹过渡，实现养老、失业、医疗、工伤、生育保险“五险合一”，分险支付，城镇各类企业、事业、机关单位和农村保险“四位一体”。
──建立统一的社会保险行政决策管理机构、社会保险经办机构、保险基金运营机构和社会保险监督机构。社会保险行政决策机构负责全市社会保险事业发展的总体规划、社会保险领域中各类重大问题的协调、重要事项的决策以及全市社会保险资金的总体平衡与调整。市劳动保障行政管理部门负责全市企业、事业、机关等单位从业人员和所有离退休人员的社会保险管理工作。根据国家规定和我市经济发展水平以及企业和劳动者承受能力，综合确定社会保险费用收缴比例，合理确定各个险种费用的使用比例。社会保险事业管理中心作为业务经办机构负责全市养老、医疗、失业等各项社会保险基金的统一管理、支付、核算、转帐和调剂使用；各区社会保险经办机构由区劳动保障部门的直属机构变为市社会保险事业管理中心的分支机构。基金运营机构负责对包括养老、失业保险及其它社会保险项目建立后的积累资金进行运营。成立南京市劳动保障监督委员会，逐步构建由行政监督、内部审计和社会监督机构组成的社会保险基金监督体系。
(六)提高社会保险管理服务的社会化水平。
──做好社会保险金社会化发放的指导和协调工作，实现社会保险对象管理和服务社会化。退休、失业人员与企、事业单位脱钩，由社区组织统一管理。建立市、区、街道、居委会四级退管服务机构，配备人员、设备，筹集资金，将进入社区管理的离退休人员的有关资料进行微机管理。把离退休人员活动场所建设纳入市政建设规划，并在管理和活动经费上给予保证。建立离退休人员养老金社会化发放、医疗报销、慰问探访等各项管理制度，将离退休人员的生活、学习、娱乐等管理服务逐步纳入社区管理。
──市、区、县各级财政设立养老保险社会化发放周转金，确保城镇企业离退休人员养老金正常发放。
(七)建立与现代企业制度相适应的工资收入分配制度。
──适应市场经济要求，充实完善以“市场机制决定，企业自主分配，职工民主参与，政府监控指导”为目标模式的企业工资分配调控体系。在2～3年内，实现以市、县区域性企业工资指导线为主导，分行业企业工资指导线为主要内容的政府指导企业工资适度增长的目标；在3～5年内，建立健全全市劳动力市场工资抽样调查制度和劳动力市场工资指导价位制度，探索建立全市劳动力市场工资指数办法；建立以制造业为主要对象的企业人工成本调查制度，并在3～5年内建立企业人工成本预测预警制度。
──完善以年薪制为主要形式的企业经营者收入分配激励约束机制，把市属国有企业和国有控股企业的经营者收入分配全面纳入规范、有序管理。完善和规范企业经营者年薪制的运行机制，强化风险抵押、年薪预留、收入分离、审计兑现的管理和规范运作。采取灵活多样的方式，将年薪制与期股、股份奖励、补充养老金等多种分配形式有机结合起来，加强经营者收入透明度。突出行业特点，制定并实行具有行业特色的年薪制办法，放开对经营者效益年薪的水平控制，在保证国有资产保值增值和职工工资增加的前提下，对效益连续多年稳步增长的企业经营者，实行奖励年薪办法。
──深化企业内部分配制度改革，探索建立按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度。推行岗位工资制，建立职工收入能增能减的机制。实行按岗定薪、岗变薪变的工资制度，适当拉开收入分配差距，使企业工资水平与效益、个人收入与岗位贡献紧密挂钩。积极探索资本、技术等要素参与收益分配的办法，对企业科技骨干实行股权、期权试点，把职工持股、技术入股、期股制、分红等多种参与分配的形式纳入规范管理，形成有效的激励和约束机制。在产权清晰的竞争性企业试行职工持股，在产品技术含量高或技术改造成效好的企业试行技术入股，在资本回报率高和净资产收益率较高的小企业试行劳动分红制度。
──推行企业工资集体协商办法，建立企业自主决定工资机制。由企业参照劳动力市场工资指导价位和工资指导线，根据企业效益情况和人工成本水平，通过集体协商决定职工工资水平和工资制度。
──完善企业最低工资保障制度，在3～4年内使我市企业最低工资标准逐步提高到与我市经济发展相适应的、较为合理的水平，并与劳动力市场工资指导价位基本接轨。继续实行困难企业工资预留专户办法，探索建立企业欠薪保障办法，采取各种措施努力解决企业拖欠职工工资问题，规范企业支付行为，建立企业工资收入分配的监测和信息反馈制度，强化企业工资内外收入监督检查，保障企业和职工的合法权益。
──规范社会分配秩序，加强对垄断行业收入分配的监督和管理。发挥税收对收入分配的调节功能。保护合法收入，整顿不合理收入，调节过高收入，取缔非法收入，防止收入分配差距的过分扩大。
──“十五”期间，全市职工实际平均工资期望增长5.5%～7%。到2005年，职工平均货币工资水平预期为17530元～18750元。
(八)建立健全劳动关系调整机制。
──实现劳动关系法制化，全面巩固和完善劳动合同制。在《劳动合同法》出台后，重点促进外商投资企业、私营企业劳动合同签订工作。加强企业化管理的事业单位劳动合同的签订工作。到“十五”期末，使本市100%的企业实行劳动合同制。进一步加强劳动合同的动态管理，实行合同管理微机化。以劳动合同鉴证和劳动争议仲裁为手段，依法规范劳动合同订立、履行、变更、终止、解除的行为。
──积极稳妥地推进集体协商、集体合同制度。在实行现代企业制度试点的国有企业普遍建立、在外商投资企业和私营企业大力推行集体合同协商签订制度，使之成为调整劳动关系的基本手段。集体合同审查率达到100%。
──进一步提高劳动争议仲裁工作水平。在保证依法办案、规范操作的前提下，探索方便、快捷的办案方式。重点预防、及时处理因劳动争议引发的群体性突发事件。在普遍提高全市仲裁部门场所、设备硬件建设的同时，着力培养一支法律意识强、业务水平高的专、兼职仲裁员队伍。在全市乡镇普遍建立劳动争议仲裁办事处，加强乡镇企业劳动关系的规范管理。
──建立完善劳动争议预防和调处机制。配合市总工会，在我市国有、改制企业普遍建立，在外商投资等非国有企业推广设立企业劳动争议调解委员会。在企业、行业和劳动行政部门设置劳动争议预警员，加强对企业劳动争议的预警工作，重点防范集体争议的发生。
──积极发挥劳动保障部门、工会组织、企业主管部门(或企业家协会)在劳动保障工作中的三方协商机制作用。健全工作制度，研究解决本地区群体性的和重大劳动争议问题，使之成为依法协商处理劳动争议的重要手段。
(九)加强劳动和社会保障法制建设。
──加快建立和完善劳动和社会保障地方性立法工作。按照统筹规划、突出重点、注重实效、急需先立、逐步完善的立法原则，规范立法程序，加快立法进程。根据《社会保险法》、《劳动合同法》、《养老保险条例》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》等法律法规，及时制定与我市经济改革发展紧密配合的相关配套行政法规，为劳动保障事业发展提供有力的法律支撑。
──建立行政执法责任制及其配套制度，把法律、法规赋予劳动和社会保障部门的执法职责分解、细化到执法岗位，规范行政执法行为。通过完善劳动保障行政执法监督制度，强化行政复议、听证、法律审核、执法案件、评查等行政执法监督工作，促进劳动保障行政机关依法行使管理职能。
──加强劳动和社会保障执法工作，提高执法水平，健全监督制度。进一步建立和完善劳动保障监察组织机构。按照建设一支有一定人员数量配备、有一定工作经费支撑、有一定办案装备保障、有一定威慑力量保证的劳动保障监察队伍要求，结合机构改革，组建市劳动保障监察支队和区、县劳动保障监察大队，将专职劳动保障监察队伍扩大到150人左右。完善劳动监察协理员制度，在全市各乡镇（街道）和市各企业主管部门及大中型企业中建立劳动监察协理员机构，形成全市劳动保障监察的工作网络体系。继续强化对外来劳动力的规范管理，严格执行市政府颁布的《南京市外来劳动力劳动管理规定》，会同公安等有关部门在全市范围内开展以社会治安为突破口，以劳动用工管理为重点的外来人员的综合管理工作；重点突破长期以来使用外来人员较多、用工不规范的部省属在宁单位的劳动用工管理死角；完善对证照不全的外来务工人员管理办法，建立健全目标考核责任制，以社区基层为主，重点突破私营、个体、“五小”等非公有制用人单位用工混乱、管理不能到位的薄弱环节。
──逐步建立行政执法监督机制。通过受理、审理劳动行政复议案件，加大对区县劳动保障行政部门的执法监督。加强对市劳动局行政执法责任制落实情况的考核，把考核结果与干部任用评先、评优紧密结合，形成市劳动局内部执法监督机制。
──围绕市场导向的就业机制、独立于用人单位之外的社会保障体系、适应现代化企业制度的工资分配形式三大重点，开展多种形式的劳动保障执法活动。重点做好社会保险扩面征缴和两个确保、劳动用工、企业工资管理等专项执法检查，严格实施《社会保险登记证》、《劳动保障年检登记证》、《劳动合同管理使用手册》和《企业工资总额使用手册》(“两证两册”)制度，形成全市劳动保障部门整体联动、依法行政的良好氛围。强化对乡镇企业、外商投资企业、私营企业和城镇个体工商户的劳动保障监察，逐步使劳动保障监察覆盖全市所有用人单位和劳动者。
──全面、系统、深入地开展劳动和社会保障法律法规宣传教育。结合普法教育，进一步增强劳动保障行政执法人员的法制意识，提高劳动保障系统广大干部依法行政水平和行政执法质量。通过多种形式的法制宣传，全面提高用人单位和广大劳动者的劳动和社会保障法制意识。加强对劳动和社会保障法律法规实施情况的经常性检查，进一步推动劳动和社会保障工作步入法制化、规范化的轨道。
(十)加快劳动和社会保障网络管理信息系统建设。
──全市劳动和社会保障网络管理信息系统按照“三个集中，一个共享”原则，贯彻实施“统一领导，统一规划，统一标准，分步实施，分级管理，网络互联，信息共享”的方针，遵循资讯工程和软件工程理论和方法进行建设。
──理顺信息系统管理体制，成立市劳动保障信息化领导小组，对系统建设重大问题进行组织协调。加快信息系统建设并在经费方面给予保证。2000年将投入5113万元，完成对养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险等社会保险管理信息系统的硬件升级改造。基本建成劳动关系管理信息系统，实现职业介绍服务、劳动合同、工资收入、职业培训鉴定、劳动仲裁和劳动保障监察等方面的计算机信息化管理；完成医疗保险管理系统的硬件集成及劳动保障IC卡工程。基本建成局网控中心和局办公自动化子系统，包括办公自动化、资源数据库与决策支持系统。2001年，投入1375万元，建立宏观决策支持系统。通过多种数据库信息资源的整理、统计分析，为政府制定劳动保障政策，进行宏观调控提供依据和支持，对政策执行情况进行监测。初步实现与国家劳动部、省劳动厅和市政府有关部门及十区五县劳动保障部门联网，并创造条件，逐步延伸到重点企事业单位和街道、社区。2002年，投入100万元，进一步完善统一开放的资源数据库系统和宏观决策支持系统。
──加强各级信息机构建设，建立专门的信息系统综合管理机构(信息中心)，并配备专职信息人员。强化对管理人员、技术人员的培训，提高信息系统队伍的整体素质，提高各级业务部门应用系统的操作能力。
──建设统一的劳动和社会保障信息数据平台，构筑覆盖全市的信息通讯和交换广域网。联接全市职业介绍服务机构、职业技能培训机构、社会保险经办机构和定点医疗机构，通过不同的通讯方式把近2000个前置机联接起来，实现培训、就业、失业、保障等劳动和社会保障业务一体化，整体提高劳动就业的服务功能和社会保险的保障功能。
──扩大与外界的交流和合作，了解掌握信息技术发展动态，学习先进技术，吸取先进经验，保持系统建设的先进性和适应性。建立完善系统建设的专家咨询和项目监理机制，分别成立专家顾问小组和项目监理小组，以实现科学管理，规范运作。
(十一)转变职能，调整工作重点，提升县区劳动保障工作层次。
──全市各级劳动保障部门要加快转变职能，切实做到改进管理方法、强化依法行政，协调服务为主、政事相对分离。结合机构改革，市、区劳动保障部门要在明确职能、分清职责的基础上，理顺工作关系，保证政令畅通，提高工作效率。“十五”期间，市劳动保障行政部门要逐步弱化事务管理，减少审批制度，强化监察和监督职能，建立劳动保障行政督查制度，确保全市劳动保障事业健康发展。随着全市经济改革和企业产权制度改革的进程，劳动保障部门要加快适应社会主义市场经济要求的步伐，大力开展以协调、咨询为主的各项专业服务工作，筹建劳动保障事务中介机构，逐步实现劳动保障工作政事分离。
──全市各县、区劳动保障部门应随本县、区社会和经济的发展调整工作重点。“十五”期间的主要工作目标是培育市场、开发技能、突出稳定、做好服务。县、区劳动保障部门在“十五”期间的首要任务是大力培育和发展人力资源市场，在全市统一规划下，结合本县、区的特点，利用全市劳动和社会保障网络管理信息系统，按照“三化”建设要求，逐步建立城乡一体的人力资源市场。五县要重点解决如何使农村富余劳动力在人力资源市场中有序和较充分就业的问题。县、区劳动保障部门的重要任务是开发技能，大力推行劳动预备制。“十五”末期，各县、区要全面实行就业准入制度，和谐劳动关系，完善劳动争议预防和调处机制，强化对私营企业、个体工商户、“五小”等非公有制单位用工的管理，突出做好稳定工作。以促进就业为根本，采取各类措施扶持“小商业、小加工业、小服务业”等就业型企业，做好对失业人员的管理、服务工作；以社区为单位，配合离退休人员社会化管理制度的建立，全面推进对离退休人员的社会化服务工作。
五、2010年劳动和社会保障事业发展远景目标
到2010年，我市国民经济和社会事业进一步发展，劳动和社会保障制度将进一步完善，广大劳动者能得到比较充分的就业和比较完善的社会保障。城乡人力资源市场建设符合现代化、科学化、规范化要求，人力资源得到比较充分合理的开发和比较科学有效地利用；劳动预备制全面实施，劳动者职业技能开发体系比较完备，就业准入制度得到严格执行，城镇登记失业率将控制在5%以内。社会保险基金有稳定、多渠道的来源，并有适度的积累，基本医疗保险制度能正常、有效地运行，养老和失业保障的水平有进一步提高，对离退休人员与失业人员全面实行社会化管理。适应现代企业制度的工资收入分配的宏观调控体系比较完备，按劳分配与按生产要素分配有机结合的企业工资分配机制能有效地发挥作用，职工实际工资水平年增长预计达到5%～6.5%左右，2010年底职工平均工资水平预计达25000元以上。
