各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

　　现将《关于引导社会资本参与基础设施建设的实施意见》印发给你们，请认真遵照执行。

　　南京市人民政府

　　2014年9月17日

　　关于引导社会资本参与基础设施建设的实施意见

　　为加快投融资体制改革，拓展社会资本投资渠道，进一步发挥社会资本作用，提高基础设施运营质量和服务效益，多渠道满足社会对基础设施服务的需求，根据国家、省和我市有关政策，现就引导社会资本参与基础设施建设提出如下实施意见。

　　一、总体思路

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，全面深化改革，切实转变政府职能，理顺政府与企业、政府与社会关系，加快体制机制创新，以市场化运作、多元化参与、专业化管理为基本方向，对具备一定条件的基础设施领域项目，通过建立公平高效的市场运行环境和科学合理的投资回报机制，放开增量、盘活存量，鼓励和引导社会资本参与，不断提升我市基础设施建设、运营和管理水平。

　　二、基本原则

　　（一）改革创新，统筹推进。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快基础设施投融资体制改革，完善投资、建设与运营的市场体系，构建公开透明、可预期的政策保障环境，创新社会资本多元化参与的渠道与方式，统筹协调各方力量，共同推进社会资本积极参与基础设施领域的建设。

　　（二）分类指导，重点突破。根据行业特性，分类制定改革推进措施，设计社会资本参与的模式和途径，明确相关政策，细化标准，落实配套条件，根据项目具体情况制定招商合作方式和条件。对条件相对成熟的领域，实施重点突破，发挥示范作用，逐步扩大市场化建设的规模和领域。

　　（三）公平高效，规范有序。坚持公开、公平、公正原则，及时广泛发布相关信息，规范招商，营造公平竞争环境，择优确定投资人。加强规划引导，科学设计参与条件，充分调动各方积极性，提高公共服务效能。加强政府监管，落实责任，确保项目建设规范有序、运营高效安全。

　　三、实施范围和方式

　　进一步加大市场开放力度，法无禁止即可为。凡法律、行政法规未禁止或限制的行业，支持和鼓励社会资本以独资、合资、特许经营等方式参与建设及运营。

　　（一）经营性领域。对经营收入能平衡建设和经营成本，并能产生合理利润的经营性项目（包括但不限于自来水、燃气、电信等项目），依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商、股权投资等方式，推进市场化运作。

　　（二）准公益性领域。对一定期限内虽有一定经营收入，但无法完全收回建设和经营成本，或虽可基本实现“保本微利”，但前期投入较大、投资回收期较长的准公益性项目（包括但不限于轨道交通、社会停车场、污水处理、垃圾处理，以及有一定经营收入的水利、教育、医疗、养老、体育、文化等准公益性项目），合理选择PPP、基金引导、委托运营等方式，并通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件。

　　（三）公益性领域。对基本无经营性收入的公益性项目（包括但不限于交通枢纽、城市道路，以及基本无经营性收入的水利、教育、医疗、养老、体育、文化等公益性项目），可在以政府购买公共服务等方式建立项目收益或平衡补偿机制后，采取多种合作方式。

　　四、政策措施

　　（一）进一步明确相关配套政策

　　1．完善政府购买公共服务制度。将基础设施服务纳入政府购买公共服务的范围，搭建购买公共服务的平台，完善公共服务的价格形成机制，加快推进政府购买公共服务的制度化、规范化，促进基础设施建设与运营的市场化运作、专业化管理、产业化经营。

　　2．实行清单预告制度。明确社会资本参与的途径和方法，提前向社会公布重大基础设施建设信息，明确项目内容、规模、产品或服务数量、质量和标准、约定价格及调整机制、投资概（估）算、经营期限、投资回报方式，以及政府的投资、补贴和承诺等事项，为社会资本参与提供合理稳定的投资收益与风险的预期。

　　3．加大政策支持力度。加快行政审批制度改革，重大基础设施项目审批采用“绿色通道”。基础设施项目原则上以划拨方式供地。综合开发项目，分情况采取租赁、招标拍卖挂牌出让等方式供地。对特许经营项目，除按协议约定收取服务费等方式取得回报外，可按政府承诺基本收购量或服务量给予一定财政补偿金额，形成合理的社会资本投资回报。完善退出机制，根据项目实际情况和发展需要，通过合同协议明确社会资本的退出方式，拓宽投资回报的途径。

　　（二）加强参与渠道和模式创新

　　1．积极开展多元化合作。积极推进市、区相关国有企业和投融资平台采取PPP、混合所有制、委托运营、债转股、收购兼并等多种方式，吸引社会资本进行股权投资和项目投资。盘活利用存量资产，积极引进战略投资者，通过定向增发和股权置换等方式，加快推进各类产权、股权与资产的有序流转，加大专业化运营力度和社会资本参与程度。

　　2．加强综合开发设计创新。以市场化为导向，按照集约化的原则，实施基础设施的综合开发。根据城市规划和土地利用总体规划的统筹安排，充分利用相关资源，加强一体化规划设计，在做好空间资源清理工作的基础上，健全与完善空间资源产权登记与资产确权制度，利用好地上、地下空间，为公益性基础设施增加经营性的附加价值。通过土地带条件招标或空间资源单独竞标等公开竞争方式吸引社会资本参与，确定综合开发单位。

　　3．加大与金融资源有效对接。研究设立相关基础设施发展基金，按照市场化运作原则，引入专业化合作机构，吸引保险资金、社保基金及其他社会资本进入，共同参与基础设施领域建设。支持基础设施领域企业利用资本市场融资，推动重点企业多渠道多形式直接融资。引导金融机构加大对社会资本参与项目的信贷支持力度。

　　（三）强化项目的统筹管理

　　1．加强前期研究论证。承担项目前期工作的单位根据项目建设运营需要和财力状况，在可行性研究阶段，编制项目引入社会资本参与方案。对于市级重大投资项目，应严格履行相关决策程序。承担项目前期工作的单位应研究提出社会资本参与的年度计划，随前期工作计划按程序报市政府审定后执行。

　　2．统筹平衡项目资金。在项目的前期评估论证中，根据项目公益性、准公益性属性，制定资金平衡方案，并按程序报批。资金平衡方案应充分考虑引进社会资本的需要，提供必要的配套支撑条件，合理确定各类资金的规模比例，控制好项目的资金成本。完善公益性项目资本金制度，统筹全市资源，实行动态综合平衡。

　　3．规范项目组织实施。根据行业特点和经营属性，明确行业标准、技术规范、服务质量。规范操作流程，采取公开招标等多种招商方式，实现各类资本平等参与，择优确定社会资本参与主体。科学设计协议条款，保障基础设施公共服务的提供。相关部门在提供必要指导和支持的同时，要加强行业监管，督促企业遵守相关法律法规及环保、节能、安全等规定，规范运营。

　　（四）启动一批试点示范项目

　　针对不同的行业特性，分类开展试点推进工作。在轨道交通、综合交通枢纽、污水处理、垃圾处理以及养老等领域内，选择一批条件相对成熟的项目开展市场化试点。在总结试点经验的基础上，逐步扩大市场化建设的规模和领域。

　　对于投资者基本明确的项目，加快建设运营进程，或加快推进前期工作，尽快形成示范效应；对于尚未确定投资者的项目，尽快明确项目的建设内容、建设标准，并提出相应的配套政策，制定细化的实施方案，按规定组织公开招标等多种招商方式。

　　五、保障机制

　　（一）加强领导

　　成立引导社会资本参与基础设施建设领导小组，由市领导任组长。成员单位由市发改委、经信委、住建委、投促委、财政局、规划局、国土局、交通局、环保局、水利局、物价局、城管局、民政局、卫生局、教育局、体育局、文广新局、国资委、金融办、法制办、政务办等部门组成。领导小组统筹安排全市引资工作总体规模和进度，审核市本级财政资金参与投资项目的引资方案。

　　（二）明确分工

　　市发改委负责建立项目信息发布平台，统一公开发布我市基础设施领域拟引进的社会资本投资项目，实行项目信息动态管理；负责加强项目前期工作、资金平衡和项目引资计划的综合管理，研究拟定年度引进社会资本参与基础设施建设的总体工作计划；牵头研究设立相关基础设施发展基金；协调推进相关工作。

　　市财政局负责指导有关行业主管部门建立健全行业购买公共服务机制，建立公益性项目资本金制度，研究制定财政扶持政策，推动开展PPP项目申报的跟踪服务和试点项目的实施推进。

　　市国资委负责制定市属国有资本从一般竞争性领域退出工作实施方案和加快市属国有企业发展混合所有制企业的实施办法，推进市属国有企业国有存量资产通过资本运作提升国有资产证券化水平。支持市属国有企业引入各类社会资本进行混合所有制改造，强化国有资本对社会资本的引领带动作用。

　　市物价局负责运用价格杠杆引导和支持社会资本参与基础设施投资的建设和运营管理，科学合理地制定价格水平，逐步建立与实际成本相适应、合理补偿与回报的价格形成机制。

　　市金融办负责协调金融机构加大对社会资本参与基础设施投资的支持力度，引导和支持基础设施领域企业和资本市场对接，推动重点企业多渠道多形式直接融资。

　　市经信委、住建委、投促委、交通局、水利局、城管局、民政局、卫生局、教育局、体育局、文广新局等行业主管部门负责制定分行业的社会资本参与的管理办法和实施方案，会同相关部门细化分行业的政府购买公共服务的方案、各领域支持标准和政策，明确社会资本参与程序，发布行业技术规范、服务质量标准，加强对行业的规范管理，编制项目建设计划，统筹协调和督促推进项目实施。

　　市规划局、国土局等部门负责协助开展社会资本参与渠道和模式的创新，加强对综合开发项目的规划，对基础设施项目优先配置资源和办理相关行政审批手续。市法制部门负责涉及政府重大决策、重要政策或项目安排和大额度资金使用的重大行政机关合同的合法性审查。市监察和审计部门负责对引进社会资本参与基础设施领域投资工作进行全过程监督检查。

　　各项目实施责任单位负责拟订项目实施方案，提出招商合作方式和条件，开展项目招商与合同谈判，组织项目实施。

　　各区政府负责组织实施区级项目的引进社会资本参与基础设施建设工作，落实属地责任，协助完成相关领域年度建设计划。

　　（三）健全机制

　　建立协调推进机制，定期召开部门联络会议，及时通报各方工作进展，协调解决相关问题，推进社会资本参与基础设施建设工作顺利实施。

　　建立有效监督机制，规范和公开相关工作流程，建立责权统一的追究问责制度，保障招商对接、建设、运营和监管各项工作合规有序高效开展。

　　建立舆论引导机制，加大宣传引导力度，完善发布形式，扩大告知范围，努力营造鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设的浓厚氛围。

　　附件：1．鼓励社会资本参与基础设施建设领域目录（暂定）

          2．关于引导社会资本参与基础设施建设的实施方案

　　附件1

　　鼓励社会资本参与基础设施　建设领域目录（暂定）

                      备注：根据国家规定，义务教育领域暂不对外资开放

　　附件2

　　关于引导社会资本参与基础设施建设的实施方案

　　为贯彻落实《关于引导社会资本参与基础设施建设的实施意见》，加快推进我市社会资本参与基础设施建设步伐，现制定本实施方案。

　　一、制定完善相关政策制度

　　（一）制定分行业的社会资本参与的管理办法、实施方案和政府购买基础设施公共服务的实施办法，明确社会资本参与程序，发布行业技术规范、服务质量标准，加强对行业的规范管理。其中：

　　信息通信基础设施领域，牵头部门：市经信委；城建、保障性住房建设领域，牵头部门：市住建委；交通运输领域，牵头部门：市交通运输局；公共停车场建设、垃圾处理等领域，牵头部门：市城管局；民政事务领域，牵头部门：市民政局；教育事业领域，牵头部门：市教育局；医疗卫生事业领域，牵头部门：市卫生局；水利建设领域，牵头部门：市水利局；文化事业领域，牵头部门：市文广新局；体育事业领域，牵头部门：市体育局；轨道交通领域，牵头部门：市地铁建设指挥部。

　　完成时间：2014年12月底前

　　（二）根据国家对外开放政策及《外商投资产业指导目录》，牵头做好基础设施领域招商及外资准入审核工作。

　　牵头部门：市投促委

　　责任部门：市发改委、经信委、住建委、财政局、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局、法制办、政务办

　　完成时间：2014年12月底前

　　（三）深化基础设施公共服务价格改革，逐步建立并推进合理补偿成本与投资回报的价格形成机制。

　　牵头部门：市物价局

　　责任部门：市发改委、经信委、住建委、财政局、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局

　　完成时间：2014年12月底前

　　（四）完善公益性项目资本金制度，研究制定相关财政扶持政策。

　　牵头部门：市财政局

　　责任部门：市发改委、经信委、住建委、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局

　　完成时间：2014年12月底前

　　二、综合运用多种创新模式

　　（五）根据国家确定的PPP试点项目，推进我市PPP项目试点工作，做好PPP项目申报的跟踪服务和试点项目的推进实施。

　　牵头部门：市财政局

　　责任部门：市经信委、住建委、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局，相关市属集团

　　完成时间：2014年12月底前

　　（六）制定市属国有企业发展成为混合所有制企业的实施办法，支持市属国有企业采取特许经营、引入基金和资产证券化等方式，吸引社会资本参与我市基础设施建设项目的投资、建设、运营。鼓励负责基础设施建设的国有企业，在保持国有资本控制力的前提下实施混合所有制改造。

　　牵头部门：市国资委

　　责任部门：市金融办、经信委、住建委、交通局，相关市属集团

　　完成时间：2014年10月底前

　　（七）研究制定基础设施项目综合开发的规划指导意见和相关规划实施要求，充分利用好地上、地下空间，集约利用土地，解决好规划公共服务设施和交通市政设施的空间复合利用关系，确保规划公益性基础设施的实施。

　　牵头部门：市规划局

　　责任部门：市经信委、住建委、交通局、国土局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局

　　完成时间：2014年10月底前

　　（八）研究制定基础设施项目综合开发的用地属性政策，健全与完善空间资源产权登记与资产确权制度。

　　牵头部门：市国土局

　　责任部门：市经信委、住建委、规划局、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局

　　完成时间：2014年10月底前

　　（九）研究设立相关基础设施发展基金，按照市场化运作原则，引入专业化合作机构，吸引保险资金、社保基金、其他社会资本进入，共同参与基础设施领域建设。

　　牵头部门：市发改委

　　责任部门：市财政局、金融办，相关市属集团

　　完成时间：2014年12月底前

　　（十）制定落实支持基础设施领域企业利用资本市场融资的相关措施，推动重点企业多渠道多形式直接融资，引导金融机构加大对社会资本参与基础设施项目建设的信贷支持力度。

　　牵头部门：市金融办

　　责任部门：市发改委、人行南京分行营管部

　　完成时间：2014年10月底前

　　三、推进项目规范有序实施

　　（十一）加强基础设施项目前期管理，研究拟订基础设施项目前期工作计划和年度计划。

　　牵头部门：市发改委

　　责任部门：市经信委、住建委、规划局、国土局、环保局、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局；相关市属集团

　　完成时间：每年10月底前

　　（十二）制定年度基础设施项目资金平衡方案，统筹全市资源，实行动态综合平衡。

　　牵头部门：市发改委

　　责任部门：市经信委、住建委、财政局、国土局、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局，相关市属集团

　　完成时间：每年10月底前

　　（十三）建立项目信息定期发布制度和平台，通过多种方式向社会提供社会资本参与基础设施建设项目信息、参与途径和方法。

　　牵头部门：市发改委

　　责任部门：市经信委、住建委、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局

　　完成时间：2014年12月底前

　　（十四）采取公开招标等方式，实现各类资本平等参与，择优确定社会资本参与主体。并明确项目的交易监督管理主体及交易场所，科学设计协议条款，保障基础设施公共服务的提供。

　　牵头部门：市政务办

　　责任部门：市发改委、市经信委、住建委、国资委、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局，法制办，各园区、各功能板块，相关市属集团

　　四、启动一批试点示范项目

　　（十五）研究拟订试点示范项目清单，选择一批条件相对成熟的基础设施项目开展市场化试点。

　　牵头部门：市发改委

　　责任部门：市经信委、住建委、交通局、城管局、水利局、民政局、教育局、卫生局、文广新局、体育局，各园区、各功能板块，相关市属集团

　　完成时间：2014年10月底前

　　五、加大组织保障引导力度

　　（十六）成立市引导社会资本参与基础设施建设领导小组，由市领导任组长。

　　（十七）加大监督检查力度。及时督查工作落实情况，规范招商对接、建设、运营等各项工作。

　　（十八）加强舆论引导。通过各种媒体进行多形式多方位报道，加大宣传力度，营造浓厚氛围，鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设。